OLJEMARKEDET OG UTENRIKSPOLITIKKEN

Redigert av

Ole Gunnar Austvik
 

Særnummer av Internasjonal politikk nr. 5/6 1987 December 1987.
Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).  228 sider.  ISSN no. 0020-577X.


 

Note: An English version of most articles is published in Norwegian Oil and Foreign Policy, Editor of the book.  NUPI & Vett & Viten November. 140 pages. Norwegian Foreign Policy Studies no.68 1989. ISBN 82-412-0013-7.
 
 

Innholdsfortegnelse:

Forord
Ole Gunnar Austvik: Norges økonomiske og politiske dilemma - en innledning.
Gro Harlem Brundtland, Statsminister: Global energipolitikk. Et norsk syn. .
Thorvald Stoltenberg, Utenriksminister: Norsk energipolitikk i et utenrikspolitisk perspektiv.
Alhaji Rilwanu Lukman, President i OPEC og oljeminister i Nigeria: Samarbeid mellom OPEC og ikke-OPEC-land er   nøkkelen til stabilitet i oljemarkedet.
George Quincey Lumsden, Direktør i oljemarkedskontoret i IEA:  Det internasjonale energibyrået og fremtidsutsiktene. Har IEA tjent sin hensikt som et instrument for vestlig oljesamarbeide?
Hans Henrik Ramm: Norge og OPEC: Rasjonell egeninteresse - en politikk som forstås.
Nils Morten Udgaard: Norge mellom IEA og OPEC: Oljepriser og utenrikspolitikk.
Øystein Noreng: Norge og OPEC: Rivalisering eller felles handling?
Kjell Roland: De grunnleggende drivkreftene i oljemarkedet.
Ole Gunnar Austvik: Markedshensyn i norsk oljepolitikk.
Hans Jacob Bull Berg: Oljepolitikk under krysspress. Amerikansk internasjonal oljepolitikk etter prisfallet.

Ulike selskapssyn på norsk OPEC-tilnærming:
Oddvar Solheim, Norsk Hydro: Oljemarkedet, OPEC og norsk utenrikspolitikk sett fra et oljeselskaps synspunkt.
Øystein Dahle, Esso: Den internasjonale oljemarkedssituasjon og Norges rolle.
Alexandre Allard og Pierre Godec, Elf Aquitaine. Olje i norsk utenrikspolitikk: En vital og uunngåelig komponent.

Bokspalte (book reviews):
Jan Braathu, bokanmeldelser:
Innledning,
1) Danny Hann: "Government and North Sea Oil". & Robert Marbro et.al: "The markets for North Sea Crude Oil".
2) Robert Mabro Ed.: "OPEC and the World Oil Market" & Shukri M. Ghanem: "OPEC: The Rise and Fall of an Exclusive Club"
3) Zuhayr Mikdashi: "Transnational oil: Issues, Policies and Perspectives".
4) Fiona Venn: "Oil Diplomacy in the Twentieth Century".
5) David S. Painter: Oil and the American Century: The Political Economy of U.S. Foreign Policy" & Hans Jacob Bull-Berg: "American International Oil Policy: Causal Factors and Effects".
6) Helge Ole Bergesen, Arild Moe og Willy Østreng: "Soviet Oil and security interests in the Barents Sea".
 


Forord

Norsk petroleumspolitikk berører utenrikspolitikken på tre hovedområder: oljemarkedet og vårt forhold til OPEC; det vesteuropeiske gassmarkedet og vårt forhold til importørene og øvrige eksportører; situasjonen i Barentshavet og de sikkerhetspolitiske problemstillinger den innebærer. Energiens betydning for Norges forhold til omverdenen har gjort at Internasjonal Politikk har tatt opp problemstillinger rundt emnet helt siden begynnelsen av 1970-tallet. Senest var nr. 2 i 1986 et særnummer under tittelen "Norge i spillet om olje og gass" redigert av Martin Sæter. Mens artiklene da dekket både olje- og gassmarkedet, skal vi i det foreliggende særnummeret av Internasjonal Politikk begrense oss til oljemarkedet og norsk utenrikspolitikk. I særdeleshet settes Norges forhold til organisasjonen av oljeeksporterende land (OPEC) i søkelyset. Bidragsyterne kommer både fra myndighetsplan, hovedorganisasjonene i oljemarkedet (OPEC og IEA), oljeselskap og det akademiske liv.


Remark: You are welcome to download, print and use this full-text document and the links attached to it. Proper reference to author, title and publisher must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit.

Problemstillinger som krever avveining mellom kvalitativt forskjellige faktorer som økonomi, politikk og psykologi kan en aldri egentlig løse en gang for alle. I dette IP-heftet er vi stilt overfor en rekke slike problemstillinger der særlig politiske og økonomiske vurderinger blir satt opp mot hverandre. Blant annet gjelder det hvordan vi skal veie energipolitiske interesser mot øvrige utenrikspolitiske interesser; hvilken betydning Norge har i oljemarkedet, hvordan vil oljemarkedet vil utvikle seg fremover osv. Det betyr at spørsmålene fortsatt vil stå åpne for videre debatt og forskning. Forhåpentligvis presiserer og bringer imidlertid dette IP-heftet debatten et skritt videre.

Et spesielt forhold som tas opp av flere bidragsytere er hva som kan oppnås ved et samspill, eller dialog, mellom konsument- og produsentsiden i oljemarkedet. Det er vel verdt å merke seg at både vår egen statsminister, OPECs president og IEAs representant går inn for at en slik dialog skal komme i gang. Dette kan bli et av de mest interessante oljepolitiske spørsmål i tiden som kommer.

Statsminister Gro Harlem Brundtland tar utgangspunkt i at det er slutt med den tiden da vi kunne ta som gitt at det er nok energi til å realisere våre sosiale og økonomiske målsetninger. For å håndtere de energiproblemene alle land står overfor i økonomisk, politisk og miljømessig forstand, tar hun til orde for løsninger gjennom globalt samarbeid på tvers av tradisjonelle økonomiske og politiske tilhørighetsforhold. Norge, som gis betegnelsen "energilandet", ønsker å bidra til et slikt globalt energipolitisk samspill basert på økte kontakter og større gjensidig forståelse mellom land som eksporterer og land som importerer olje. Norge har fellesinteresser med både selgende og kjøpende part i markedet, og bør ha gode muligheter til å få i stand slike drøftinger, skriver statsministeren.

Regjeringens inntrykk er at den nye politiske linje overfor OPEC i 1986 og -87 har hatt en psykologisk effekt som har bidratt til å gjøre oljeeksportørene sterke nok til å påvirke markedet. Så langt er hun fornøyd med resultatene. Harlem Brundtland legger imidlertid vekt på OPECs ansvarlighet i prispolitikken som betingelse for videre norsk støtte.

Rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling nevnes også: "Vi må løse energi- og miljøproblemene i en ny epoke med økonomisk vekst - der økonomi og økologi smelter sammen i beslutningsprosessene." Rapporten gir uttrykk for at denne siden ved vår framtid må ses i sammenheng med løsningene på det energipolitiske området.

Utenriksminister Thorvald Stoltenberg skriver at de utenrikspolitiske innslagene aldri ligger langt under overflaten når produksjons- og forsyningsmessige spørsmål knyttet til olje og gass reises. Stoltenberg påpeker at norsk oljepolitikk viser stor grad av kontinuitet, blant annet når det gjelder ønsket om et globalt energipolitisk samspill. Dette ønsket var satt fram allerede på 70-tallet, men han mener at tiden først nå synes å være moden for at politikken kan bli realisert. Det er imidlertid mulig at Norge i en periode vil arbeide i det stille og med de "små skritts virkemidler" på det globale utenrikspolitiske området.

Stoltenberg kommer også inn på den energipolitiske situasjon i Barentshavet. Han stiller seg avventende til Gorbatsjovs energipolitiske utspill, både på grunn av spørsmålene rundt delelinjen, Svalbard og at talen av 1.oktober 1987 ("Murmansktalen") inneholdt lite konkrete forslag. Norsk suverenitetshevdelse i nordområdene er viktig for å få til en videre utvikling i naboforholdet med Sovjetunionen, påpeker utenriksministeren.

OPECs president  Alhaju Rilwanu Lukman, som også er oljeminister i Nigeria, åpner sin artikkel med at "fremtidens historikere vil se på oljen som et hovedgrunnlag for det tyvende århundrets livsform". På grunnlag av dette økonomiske og politiske utsagn  argumenterer han for samarbeid mellom alle parter i oljemarkedet for å avverge nye kriser og finne et fornuftig felles grunnlag for økonomisk vekst. Alle større deltakere i den internasjonale oljeindustri, så vel produsenter som konsumenter, OPEC-medlemmer som ikke-medlemmer, bør delta i en slik dialog.

President Lukman nevner ikke Norge eksplisitt i sin artikkel. Men han hevder at Storbritannia har "gått på akkord med fremtidige generasjoners økonomiske velferd" ved å nekte et samarbeid med OPEC. Lukman presiserer at OPEC ikke er interessert i å vende tilbake til produksjonsnivået på 31 millioner fat pr. dag, men ønsker heller ikke å senke sin markedsandel utover det de allerede har gjort.

Direktør George Quincey Lumsden fra oljemarkedskontoret i Det internasjonale energibyrå (IEA), skriver i sin artikkel om IEAs historikk og fremtidsperspektiver. Det var og er først og fremst den altoverskyggende egeninteresse i energisikkerhet som holder medlemslandene sammen. Men han nevner også ulike andre tiltak IEA har arbeidet for å få innført. Lumsden uttrykker også ønske om en dialog mellom konsumenter og produsenter i oljemarkedet, men han er skeptisk til etablering av formelle internasjonale avtaler. Slike avtaler vil møte motstand fra den ene aller annen part, og det er sterk konsensus blant medlemslandene om å motsette seg organisasjoners forsøk på å sette seg ut over markedskreftene. Det har ført til for lave priser i 60-årene og på begynnelsen av 70-årene, og bibeholdelse av for høye priser midt i 80-årene. IEA ønsker en dialog som skal bringe mer informasjon til partene, utveksle teknologi og erfaringer. Det har IEA allerede startet arbeidet med, skriver Lumsden.

Hans Henrik Ramm beskriver "de mange underlige veier" norsk markedspolitikk for olje har fulgt. Han går gjennom de ulike hendelsene fra 70-tallet og fram til Willoch-regjeringens fall i mai 1986. Hans personlige kommentar til Arbeiderpartiregjeringens OPEC-tilnærming er at den hovedsakelig var utenrikspolitisk motivert, ikke så mye mot markedet. Ramm er kritisk til at vi ivaretar våre nasjonale interesser som petroleumsnasjon ved å foreta produksjonsreduksjoner, selv om han oppfatter dem som bare marginalt skadelige for norsk økonomi. Hovedproblemet er, etter Ramms mening, at vi har krysset en politisk grense ved å tilnærme oss OPEC på denne måten, og dermed stilt oss åpent for nytt press. Ramm etterlyser avslutningsvis mer konkret analyse og faglig-økonomisk etterprøving av effektene av produksjonsreguleringene og vår OPEC-politikk som sådan.

Nils Morten Udgaard skriver at norsk oljeprispolitikk siden oljeprisfallet har formet seg i et skjæringspunkt mellom oljepolitiske, økonomiske, uten- og innenrikspolitiske hensyn. Udgaard mener imidlertid at parallelliteten  i Norges og OPECs opptreden i 1986/87 er situasjonsbestemt og vil ikke nødvendigvis bli forsterket i årene som kommer.

Olje og gass krever så langsiktige avgjørelser at det for Norge er tale om å la energien være med å fastslå hvor landets virkelige interesser ligger. Udgaard advarer mot at olje og gass blir brukt for å nå utenrikspolitiske mål. Norsk diplomati og utenrikspolitisk posisjon bør imidlertid settes inn for å sikre en størst mulig økonomisk gevinst av energien. Olje og gass har gjort det nødvendig at Norge i sin utenrikspolitikk i større grad må forfølge sine nasjonale interesser - og ikke alene norske idealer.

Øystein Noreng beskriver Norges rolle i oljemarkedet som endret fra å være en marginal til å bli en mer sentral aktør. Han gir flere grunner for dette. For det første har det vist seg at Norge fortsetter å produsere, selv ved relativt lave priser (kostnadskriterium). For det andre er produksjonen stigende (ressurskriterium). For det tredje har selv marginale produksjonsendringer betydning for prisutviklingen så lenge etterspørselen er såvidt uelastisk (et økonomisk kriterium). Dessuten vil Norge muligens bli en av de større oljeprodusenter i verden ut i 90-årene, dersom beslutninger om dette blir tatt.

Noreng betegner OPEC som enestående vellykket blant karteller av råvareeksportører. Men i en trengt markedssituasjon kan også OPEC trenge hjelp fra ikke-OPEC-land. Det er herunder ikke utenkelig at norske synspunkter på den videre prisutvikling kan ha en viss vekt innenfor OPEC, skriver han. Når det gjelder opprettholdelse av investeringsfrihet i de oljeimporterende land, for å kunne fortsette den oppstartede vertikale integrasjonsprosess, har Norge også fellesinteresser med OPEC. Likeledes med den debatterte amerikanske importavgift på råolje. Han mener at Norge ut fra disse interessene og sitt medlemskap i IEA og NATO, kan spille en interessant formidlende rolle mellom ulike parter i oljemarkedet og internasjonal politikk.

Kjell Roland viser hvordan prisprognoser på råolje nærmest systematisk har vært misvisende i en årrekke. Han advarer derfor mot å stole for sterkt på en bestemt punktprognose av oljeprisen og etterlyser en økt forståelse for den usikkerheten som preger enhver prisprognose.

Hans scenarier for oljemarkedet strekker seg fra et totalt sammenbrudd i OPEC som den ene ekstreme mulighet over til at OPEC, i en eller annen grad, vil bli i stand til å administrere oljeprisen, som den andre. Imellom disse ekstremeløsningene finnes en hel skala av muligheter, avhengig av økonomiske og politiske hendelser av betydning for markedet. Mens hans mulighetsområde for oljeprisen på kort sikt spenner fra 15 til 20 dollar pr. fat, kan prisen i år 2000 variere helt fra 15 til 40 dollar pr. fat.

Ole Gunnar Austvik skriver det er en serie markedsmessige forhold Norge må ta hensyn til i utformingen av sin oljepolitikk. Disse ulike forholdene er deler av samme helhet, der de ulike tiltakene bør koordineres for å gi en ønsket totaleffekt til rimeligst mulig kostnad. Dette gjelder både eventuelle produksjonsreguleringer, prispolitikken, forholdet til IEA og utformingen av en mer multinasjonal aktivitet innenfor et samspill mellom konsument- og produsentland. Politikken skal også være slik at den bevarer norsk handlefrihet og fleksibilitet. Ønsker i én periode om at prisen bør beveges oppover, kan skifte med at den i andre perioder bør bevege seg nedover eller holde seg konstant. Det faktum at oljemarkedet påvirkes av så kvalitativt forskjellige faktorer som økonomi, politikk og psykologi er med på å stille tilleggskrav til utformingen av politikken. Artikkelen drøfter spesielt Norges forhold til OPECs pris- og kvotesystem.

Selv om Norges innflytelse i oljemarkedet nok må kalles marginal, utgjør marginene i oljemarkedet såvidt store beløp at selv små prisendringer utgjør betydelige beløp for norsk økonomi. Dette er en av grunnene til at oljepolitikk har etablert seg som en varig og viktig del av norsk utenrikspolitikk i det faglige skjæringsfelt mellom økonomi og statsvitenskap, avslutter forfatteren.

Hans Jacob Bull Berg viser i sin artikkel at USA fyller tre roller i oljemarkedet; som produsent, som importør og som stormakt. Interessekonstellasjonene bak de tre rollene har på ulikt vis bidratt til å forme den amerikanske oljepolitikken. Selv om de ulike faktorene skifter i innflytelse over tid, finner Bull Berg en stor grad av kontinuitet i den. Amerikanerne vil imidlertid antakeligvis i økende grad bli avhengig av oljeimport fra Midt-Østen. Den verst tenkelige situasjon for USA vil være en utvikling der en først i en periode har lave oljepriser, som vil føre til lav oljeproduksjon innenlands, og etter hvert økt importavhengighet, fulgt av stigende priser og sterk internasjonal polarisering, skriver Bull Berg. USA vil da komme i en sårbar stilling i forhold til oljeeksporterende land i den arabiske verden. Bull Berg har flere henvisninger til Norge når han diskuterer hvordan USA har veid sine oljepolitiske interes-ser opp mot hverandre.

 * * *

Vi har bedt representanter fra tre oljeselskaper, et norsk, et amerikansk og et fransk, å pre-sentere sine syn på Norges forhold til OPEC. De enkelte artiklene står imidlertid helt og holdent for forfatternes egen regning og representerer ikke nødvendigvis de syn deres res-pektive selskaper måtte ha.

Oddvar Solheim fra Norsk Hydro legger vekt at samarbeid om stabiliserende tiltak ikke er et forsøk på å motarbeide markeds-kreftene, men snarere et forsøk på å øke tidsperspektivet i markedsutviklingen. Han gir sin støtte til at Norge etablerer effektive kommunikasjonskanaler til OPEC idet han uttrykker den oppfatning at organisasjonen er en konstruktiv og stabiliserende faktor i dagens markedssituasjon.

Øystein Dahle fra Esso Norge a.s hevder at Norge neppe er tjent med den oppfatning at vi er ubetydelige i markedet og at våre oljepolitiske strategier er lokale anliggender uten internasjonale effekter. Han advarer på den annen side mot å gi oss en mer sentral rolle enn nødvendig. Han uttrykker således respekt for de tiltakene den norske regjeringen så langt har valgt, men stiller seg samtidig skeptisk til politisk intervensjon i markedsspørsmål som hovedsakelig bør være styrt av kommersielle beslutninger. Han advarer således mot de konsekvenser og bin-dinger samspillet med OPEC kan få for fremtiden.

Franskmennene Pierre Godec og Alexandre Allard fra Elf Aquitaine påpeker at Norges forhold til OPEC minner en del om Norges forhold til EF på begynnelsen av 70-tallet. Etter deres opp-fatning må imidlertid Norge tilpasse seg de økonomiske og politiske realiteter, og de ser en betydelig rolle for Norge på det internasjonale energipolitiske området: "Ved at landet har staket ut sin egen vei innen internasjonal oljepolitikk, har Norges utenrikspolitikk nådd en ny modningsgrad. Norges interesser, både kortsiktige og langsiktige, vil bringe landet opp i paradoksale og motstridende situasjoner som vil oppstå som følge av dets særstilling. Gjennom sin energipolitikk vil Norges rolle internasjonalt kunne bli viktigere enn noen gang siden 1905. Norge kommer til å forsyne Europa med gass i flere tiår, samtidig som landet vil spille rollen som megler i oljesammenheng for å stabilisere verdens energimarkeder: for en rolle, og hvilken utfordring!"

 * * *

Dette særnummeret av Internasjonal Politikk avsluttes med en relativt fyldig bokspalte om olje-politikk. Anmeldelsene er ført i pennen av Jan Braathu.
 

Ole Gunnar Austvik, desember 1987.