Ole Gunnar Austvik: Grensegang mellom konkurranse og regulering Virkninger av endringer i forurensningsloven ---- Notat til deltakelse i åpen høring i Energi- og miljøkomiteen, Stortinget 21.januar 2003. Endring av forurensningsloven - Ot.prp.nr.87 (2001-2002)

Remark: You are welcome to download, print and use this full-text document and the links attached to it. Proper references, such as to author, title, publisher etc must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit.  Ref:  Austvik, Ole Gunnar, 2003: "Grensegang mellom konkurranse og regulering; Virkninger av endringer i forurensningsloven", Åpen høring Energi- og miljøkomiteen, Stortinget 21.januar 2003. .

I. Grensegang mellom konkurranse og regulering

Perspektiv
Markedsliberalisering er i dag en form for blandingsøkonomi, heller enn en gjenfødelse av laissez-faire-politikken (ingen eller få offentlige inngrep) fra 1800-tallet. Prinsippet er at det offentlige skal la markeder få virke fritt dersom de tilfredsstiller oppsatte samfunnsøkonomiske mål. Adam Smith’s ”usynlige hånd» (eller markedet) betraktes som den beste måten å nå samfunnsøkonomiske effektivitetsmål på og for å fremme økonomisk vekst. Dersom markedene ikke virker samfunnsøkonomisk optimalt, enten fordi de er dominert av naturlige eller kartelliserte monopoler, medfører eksternaliteter (som f.eks. forurensninger), en for ujevn inntektsfordeling mellom personer, bransjer eller distrikter, må en «synlig hånd» (offentlig myndighet) tre inn (1).

En viktig fordel med markedsøkonomien i forhold til mer planøkonomiske systemer er at den fungerer «automatisk». De tunge og kostbare beslutningene, som koordinering av økonomiske planer og handlinger krever i en planøkonomi, erstattes med raskere beslutninger blant produsenter og konsumenter ettersom tilbuds- og etterspørselsforhold endrer seg med prisene som knapphetssignal og rasjoneringsmekanisme.

Til forskjell fra den type blandingsøkonomi som europeiske sosialdemokratier etablerte i etterkrigstiden, vil en markedsliberalistisk økonomi i dag oftest søke å la markeder med private bedrifter som aktører nå målene der tidligere det offentlige var direkte involvert, f.eks. gjennom offentlig drevne bedrifter og direkte inngrep. Målene i seg selv behøver i utgangspunktet ikke være så forskjellige. Likevel vil bruk av markedsmekanismer i større grad og tydeligere fastsette en del grenser og angi muligheter for hvilke mål det er mulig å sette seg. Slik gis de større innflytelse i den politiske beslutningsmekanismen i et liberalistisk system enn i det mer planøkonomiske systemet.

Rollen til offentlige (politiske) beslutningstakere er ikke nødvendigvis svekket, men vil fungere på en annen måte enn før. Som forutsetning for beslutninger må det ligge en vurdering av hvilke markeder det er som har mulighet for samfunnsøkonomisk å fungere noenlunde tilfredsstillende ”av seg selv” (f.eks. på basis av allmenne konkurranseregler), hvilke markeder som ikke vil kunne fungere godt og hvilke måter myndighetene effektivt kan regulere deres virksomhet.

Privatisering og liberalisering: oppsplitting av funksjoner (’unbundling’).
Stort sett søker man i en liberalisering av en næring å splitte opp tjenestene til (de offentlige) bedriftene og etablere private selskaper der det er mulig å få til konkurranse (privatisere). Der konkurranse ikke er mulig å få til, for eksempel der markedet preges av naturlige monopoler kan det offentlige la private bedrifter ta seg av også den oppgaven. Uavhengig av om bedriftene er offentlig eller privat eiet, er det for slike markeder nødvendig å sette regler for prising og forretningspraksis for å hindre at de utnytter situasjonen, f.eks. ved å ta for høye priser og gi dårlig service.

Naturlige monopoler er bevaringsverdige
Mens deler av renovasjonsmarkedene har muligheter for å konkurranseutsettes, vil  fortsatt store deler kunne karakteriseres som naturlige monopoler. Ordet ’naturlig’ kommer av at det i en del situasjoner kan være billigere at bare en eller noen få bedrifter opererer i markedet, enn om mange bedrifter gjør det. Grunnen til at de kan gjøre det skyldes stordrifts- og/eller samdriftsfordeler.

Et naturlig monopol basert på stordriftsfordeler oppstår der de langsiktige gjennomsnittskostnadene for en industri er lavere dersom bare en bedrift (et monopol) leverer til markedet, enn om to eller flere bedrifter gjør det.

Samdriftsfordeler oppnås i de tilfeller der det er billigere å produsere to eller flere produkter eller tjenester sammen, enn å produsere dem hver for seg (i ulike bedrifter).

Konkurransen fra andre land legger press på norske reguleringer
Pålegges nasjonale bedrifter høyere avgifter eller strengere reguleringskrav enn andre land, vil ellers konkurransedyktige nasjonale bedrifter kunne bli konkurrert ut både i nasjonale og internasjonale markeder. Intet marked, enten det er nasjonalt eller internasjonalt, fungerer i et vakuum, men innenfor de rammer, spilleregler og inngrep som settes og foretas på nasjonalt og internasjonalt plan. Selv Adam Smith uttrykte at ”there is no such thing as a free market”. Markedsliberalismen i dag, som også søker å ta hensyn til sosial rettferdighet, fordeling av inntekt, miljøproblemer osv, fordrer derfor harmonisering mellom internasjonale og nasjonale regler og myndighet for å unngå at de blir konkurrert i senk (”race to the bottom”). På den ene siden må et land forme sin politikk under hensyntagen til det internasjonale regelverk. På den annen side må det internasjonale regelverk formes slik at det er forenlig med sosiale og fordelingsmessige hensyn enkeltlandene ønsker å ta. Dette bidrar til at stadig mer av de politiske beslutningene flyttes fra nasjonalstaten til internasjonale fora, såsom EU og WTO, gjerne under påvirkning av nasjonalstatene.

Reguleringene kan forbedres
Problemet en myndighet står overfor i forhold til naturlige monopoler er å finne prisingssystemer som for det ene er slik at bedriftene hindres i å utnytte en sterk markedsposisjon. Like viktig er det imidlertid at reguleringen av virksomheten er slik at bedriftene får incitament til å effektivisere driften (senke kostnadene) og forbedre kvaliteten, slik bedrifter i konkurransemarkeder gjør.

En fullstendig ’unbundling’, som det foreslås mellom næringslivs- og husholdningsavfall, sammen med det eneste krav til de virksomhetsdelene som blir igjen som naturlige monopol om at det skal ha kostnadsdekning, dvs ingen (ekstra)fortjeneste, vil alene normalt ikke være tilstrekkelig for å sikre at det vil operere med lavest mulig kostnader og drive effektivt.

• Økte kostnader gjennom dårlig drift kan (og vil) under et slik krav enkelt tas inn fra brukerne.  Incitament for naturlig effektivisering (IT, nye arbeidsformer  m.v.) mangler dermed også.
• En maksimal oppsplitting av det naturlige monopolets virksomhetsdeler vil ikke ivareta behovet for å utnytte mulige samdriftsfordeler mellom disse. Oppsplitting må gjøres på en optimal, og ikke en maksimal, måte, slik at samdriftsfordelene også ivaretas.
• Når kostnadene ved en virksomhet er dominert av kapitalkostnader, og eventuelt andre volumuavhengige kostnader, og skal fordeles på ulike brukere som verken skal kryssubsidiere eller øke kostnadene for hverandre, vil det være nesten umulig a priori å fastslå hvilken utnyttelsesgrad kostnadene for de enkelte brukerne skal baseres på. Selv a posteriori, da kunnskap om utnyttelsesgraden er kjent, vil det eksempelvis heller ikke være opplagt at store enkeltbrukere skal betale det samme per enhet for bruken som hver av de mange små brukerne. Det er slik mulig at det for den delen av virksomheten som er basert på et (naturlig) monopolistisk forhold til markedet tas ut en pris som i ytterpunkt tilnærmet ser bort fra at det er andre konkurranseutsatte brukere av samme virksomhet.
• En bedrift som har regulert sin avkastning i forhold til investert kapital vil kunne øke sin totale fortjeneste ved å overinvestere i kapitalutstyr (øke kapitalbasen).

Ofte viser reguleringsproblematikken seg så kompleks at det er umulig å nå first-best mål (maksimalt samfunnsøkonomisk overskudd) og at reguleringene heller sikter mot andre eller tredje beste løsninger i forhold til dette. Disse løsningene vil som oftest likevel være langt bedre enn om intet inngrep foretas i de tilfeller der bedrifter har enerett til å betjene et marked og samtidig eksplisitt eller implisitt skal opptre etter privatøkonomiske kriterier.

II. Konsekvenser av endring av forurensingsloven

Oppsplitting i tråd med generelle markedsøkonomiske prinsipper
Forslaget om endring i forurensningsloven synes i utgangspunktet å være i tråd med markedsøkonomiske hovedprinsipper om oppsplitting av virksomhet og konkurranseutsetting av de delene av avfallsinnhentingen og -behandlingen der dette er mulig. Den delen av avfallshåndteringen som fortsatt blir tatt hånd om av naturlige monopoler (husholdningsavfallet) forblir et kommunalt ansvar. Mens kommunene i dag har en plikt og et ansvar, vil de etter endringen få en mulighet og et ansvar. Prisene på håndtering av næringsavfallet skal fastsettes av tilbud og etterspørsel i markedet. Prinsippet for husholdsavfallet skal være ”kostnadsdekning”, men det synes ikke helt klart hvordan dette skal gjøres.

Spørsmålet blir her om den form for liberalisering som konkret foreslås har de samfunnsøkonomiske ønskelige virkningene.  En endring i markedsstrukturen vil påvirke tømmingsavgifter, inntekter, utgifter og selskapsstrukturer gjennom avfallskjeden. Jeg skal her kort drøfte noen av disse som et grunnlag for en slik vurdering.

De kommunale renovasjonsselskapene
De kommunale renovasjonsselskapene vil sitte med en sikkert mengde avfall fra husholdningene (ca. 70% av dagens volum) og et resterende usikkert volum fra næringslivet. Næringslivsvolumet vil altså bli større enn før for noen selskaper og mindre for andre. Prinsippene rundt hvordan kostnadsdekning for husholdningene skal praktiseres synes uklare. Konsekvensen vil antakeligvis bli at renovasjonsselskapene må søke i retnning av å fordele kapitalkostnadene, og andre faste langsiktige driftskostnader i forbindelse med kontroll av for eksempel sigevann og gass, på den sikre delen av volumet (husholdningene).

I konkurransen om næringlivsavfall kan selskapene komme til å stille med et handicap  med mindre de klarer å sikre at kapitalkostnadene allerede er dekket av husholdningene. Selskapene vil tilsvarende stå under press fra opinion og kommuner for å hindre dårlig drift med påfølgende høyere kostnader for husholdningene. Samtidig vil de kunne stå ansvarlige for opprydning av tidligere miljøsynder (evt. skapt av næringslivet).  De kan komme til å redusere eller øke sin kapasitet der det er mulig som følge av utfallet av denne konkurransen. Store deler av behandlingsvirksomheten består imidlertid av faste og irreversible kostnader og kapasitetsendring vil i hovedsak bare være mulig i begrenset grad og på lengre sikt.

Dersom samdriftsfordeler i transport av avfall fra ulike kunder, i logistikk mellom transport og behandling, og mellom ulike avfallstyper på behandlingssted kan utnyttes bør selskapene ha gode muligheter for å konkurrere mot private aktører. Konkurransen om næringslivsavfall vil antakelig føre til at de enkelte behandlingssteder må spesialisere seg mere og gå inn i hverandres markeder. Det kan samtidig bli aktuelt med oppkjøp og sammenslåing av selskaper som driver avfallsinnhenting og /eller -behandling. I sum kan dette føre til betydelige strukturendringer i bransjen.

De private renovasjonsselskapene
De private renovasjonsselskapene vil konkurrere med de kommunale selskapene om å tiltrekke seg næringslivsavfallet. Her står rundt 20 % av næringslivskundene for rundt 80 % av volumet. Det er klart at det er de store kundene som er attraktive og som vil oppleve mest effekt av denne konkurransen. De private selskapene vil og skal nødvendigvis ikke ta miljø- og samfunnsansvar utover det de er pålagt eller som er lønnsomt ellers. Dette innebærer at de private selskapene vil kunne ”skumme” markedet, men ikke vie i like stor oppmerksomhet til de mindre, mer belastende, men store antall mindre kundene (særlig i spredtbygde områder).

Husholdningene
All den tid de faste kostnadene i renovasjonsselskapenes transport og behandling antakeligvis vil tendere mot i større grad å måtte fordeles på husholdningene, er det vanskelig å se at de vil komme bedre ut enn før. Dersom reguleringsregime er incitamentdefinert for mer effektiv og miljøvennlig drift, vil en kostnadsbasert avgift kunne unngå å føre til slappere drift og ineffektivitet med høyere avgifter til husholdningene som følge. Riktignok er selskapene eiet av kommunene med det politiske press det ligger i at avgiftene holdes nede. Likevel virker det i sum sannsynlig at avgiftene til husholdningene vil måtte gå opp, både ved overgang til et nytt system og eventuelt også over tid.

Næringslivet
Etter forslaget kan næringslivet velge hvem de vil levere sitt avfall til. Dette bør for mange bedrifter kunne føre til bedre og mer kostnadseffektive løsninger. Dette gjelder selvsagt  der det faktisk blir konkurranse om å hente avfallet, dvs særlig for store kunder og i tettbefolkede områder.

På mindre steder vil det på den annen side være mindre attraktivt å hente avfall, og bedrifter i utkantstrøk kan oppleve at de de facto står overfor en monopolist (antakelig det lokale renovasjonsselskapet) når de skal levere sitt avfall. Bedrifter i spredtbygde områder vil kunne oppleve dyrere løsninger når det gjelder transport og muligens også behandling av sitt avfall alt etter markedsforholdene (og ikke den samfunnsøkonomiske beste løsningen).

Reguleringene bør derfor sikre at samdriftsfordeler mellom husholdnings- og næringslivsavfall som eksisterer særlig på små steder kommer bedriftene på disse stedene til gode uavhengig av markedssituasjonen for avfallet på det enkelte lokale sted. Endringene bør slik sikte mot optimal oppsplitting av virksomheter, heller en maksimal. oppsplitting. Et enhetlig regime for graden av splitting over hele landet vil slik ikke nødvendigvis være den samfunnsøkonnoniske beste løsningen.

Sammen med husholdningene fremstår særlig mindre bedrifter på små steder som taperne i forslaget.  Vinnerne synes å bli større bedrifter og bedrifter i tettbygde strøk.

Kommunene
All den tid de faste kostnadene kan fordeles på husholdningene er det vanskelig å se at kommunene kan tape på forslaget. Næringsavfallsvirksomhet kan tvertimot gi ekstra inntekter i kommunekassa. Her heter det at (pkt 2.6.3) at ”inntektene (fra næringsavfall) skal ... ikke subsidiere håndteringen av husholdningsavfallet, men kan forøvrig benyttes fritt til øvrige formål i kommunen”.

Kommunenes interesse av å tjene penger på næringslivsavfallet vil kunne legge et ytterligere press på at husholdningene betaler en større andel av de faste kostnadene (jfr renovasjonsselskapets tilpasning diskutert over). Selv om det ikke skal foregå noen kryssubsidiering mellom nærings- og husholdningsavfall vil mangelen på konkret regulering i en dimensjon likevel kunne føre til dette som resultat. Samtidig har de kommunale selskapene en rekke samfunnskrav på seg (gasser, sigevann, gamle ”synder” etc), foruten den almenne opinionen, som kan gi disse et kostnadsmessig handicap i konkurransen om de store næringslivskundene.

Dersom kommunene skal ta inntekter fra slik virksomhet må det antakeligvis skje gjennom utbytte i de selskapene de er (med)eiere av. Dette fordrer i mange tilfeller en omorganisering av de kommunale renovasjonsselskapene til aksjeselskaper.  Det vil altså ikke være en direkte sammenheng mellom inntjening fra næringslivsavfall og kommunale inntekter.

Miljøet
Konkurranse i deler av avfallssektoren kan føre til mer effektive og rasjonelle løsninger en i dag. Økt gjenvinning og bedre slutthåndtering vil også være en fordel for miljøet. Samtidig synes ikke negative virkninger av økt avfallstransport muligens over store avstander, og sannsynligvis på veg, som følge av økt spesialisering blant behandlingsstedene å være drøftet. I en del  tilfeller kan også ønsker om å utnytte stordriftsfordeler i transport og behandling være i konflikt med miljøhensyn og utnyttelse av samdriftsfrodeler.

Referanser
(1) Austvik, Ole Gunnar (Bredesen, Vårdal), 2002: Internasjonal handel og økonomisk integrasjon, Gyldendal Akademisk 396 sider. ISBN  82-00-22552-6.
(2) Austvik, Ole Gunnar, 2003: Norwegian Natural Gas; Liberalization of the European Gas Market, Europa-programmet  272 sider. ISBN 82-91165-30-0.
(3) Miljøverndepartementet, 2002; Ot.prp.87 (2001-2002) : Om lov om endring i lov 13.mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven).

.