 |
Åpen høring Energi- og miljøkomiteen Stortinget 6.juni 2002. Innlemmelse av Gassmarkedsdirektivet i EØS-avtalen |
I. Det europeiske gassmarkedet under omforming
Perspektiv
I tillegg til å være en av verdens største oljeeksportører
er Norge i ferd med å styrke sin stilling som betydelig europeisk
gasseksportør. Gassreservene er vesentlig større enn oljereservene,
og gasseksporten kan etterhvert bli viktigere for norske valutainntekter
enn oljeeksporten.
Gassvirksomheten skiller seg fra oljevirksomheten ved de høye transportkostnadene. Gassindustrien er en svært kapitalintensiv næring, der de store feltene i eksportlandene (per i dag Norge, Russland, Algerie og Nederland) ofte krever investeringer med flere tiårs perspektiv. Investeringene er store og irreversible og har politiske konsekvenser for involverte land. Norge har foretatt betydelige investeringer i produksjon og transmisjon av gass fra slike felt i løpet av de siste 20-30 årene. For å sikre disse er det inngått langsiktige kontrakter (typisk på rundt 20 år) med transmisjonsselskapene på kontinentet med såkalte take-or-pay (TOP) klausuler.
Etterspørselen etter gass i Europa forventes å øke sterkt i de neste 20 årene. Samtidig er gass en ikke-fornybar ressurs som finnes bare noen relativt få steder. For å dekke veksten i etterspørselen i det omfang det er snakk om må flere nye store, fjerntliggende og kostbare felter utvikles. Det er få land som kan levere gass til Europa i et slik omfang. Russland vil være det viktigste enkeltlandet, men også Norge vil ha stor betydning.
Ved siden av at gasseksporten blir viktig for oss selv, kan Norge i
det europeiske gassmarkedet ha større potensiale til å påvirke
priser, omsatte mengder og leveringssikkerhet for enkeltselskaper og land
enn i de fleste andre markeder vi selger våre varer og tjenester
i. Vår rolle som stor gasseksportør er dermed ikke utelukkende
viktig for næringsliv og økonomi, men også for norsk
diplomati, utenriks- og forsvarspolitikk.
Mer markedsliberalisme.
All norsk gass selges i dag til EU-land, der det omsettes gass for
rundt 900 milliarder kroner årlig. I dette markedet foregår
det nå en omfattende liberaliseringsprosess. Liberaliseringen skyldes
utbygging av mer omfattende infrastruktur (rørledningsnett og lagerkapasitet)
og politiske tiltak fra EUs side. De politiske tiltakene omfatter både
energi-, konkurranse- og skattepolitikk. De mest kjente av disse er så
langt det foreliggende Gassmarkedsdirektivet samt EUs klager mot organiseringen
av norsk gassalg. EUs direktivforslag om å flytte skattegrunnlaget
fra arbeid til energi kan også bli av stor betydning. Gassdirektivet
innfører et system med tredjepartsadgang (TPA) i transmisjonsnettet
som et middel til å oppnå liberalisering, og representerer
med det et skritt på veien mot et mer liberalt marked.
Gassprisene under press
En liberalisering vil på kort og mellomlang sikt kunne føre
til økt totaltilbud av gass, med derpå følgende prisfall
og -fluktuasjoner. Omtrent samtidig med at Gassdirektivet ble vedtatt fremmet
dessuten EU et direktivforslag som siktet mot å øke avgiftene
på all energibruk til erstatning for redusert arbeidsgiveravgift
og inntektsskatt. Avgifter på bruk av gass i det regionalt avgrensede
europeiske markedet vil kunne ha en tilsvarende effekt som en tollsats
for importlandene og også presse produsentlandenes priser ned. Det
er et spørsmål om slike avgifter i fremtiden må traktatfestes
i internasjonale handelsavtaler, slik negative avgifter (dvs subsider)
allerede er.
Selv om gassprisene fortsatt må antas å bli sterkt influert av oljeprisene går utviklingen i retning av at produsentene ikke bare kommer til å ta en økt prisrisiko i det europeiske gassmarkedet, men også den politiske avgiftsrisikoen og usikkerheten knyttet til beslutninger i andre land. Slik beslutninger kan kjøperlandene ta etter at vi har bygget ut kostbar infrastruktur (sunk cost).
Konsekvenser for gasskontraktene
Transmisjonsselskapene grossistrolle skal i et liberalisert marked
bli tatt over av produsentene gjennom en større og mer diversifisert
kontraktsportefølje direkte med kjøperne. Liberaliseringen
kan dermed føre til at dagens inngåtte langsiktige kontrakter
vil måtte reforhandles eller at gassen må selges på nytt.
Alternativt kan transmisjonsselskapene gå konkurs dersom de ikke
blir fritatt for eller får reforhandlet sine forpliktelser på
en force majeure basis.
For nye langsiktige kontrakter er det et problem for produsentene at det tar svært lang tid mellom en beslutning om utbygging fattes og det tidspunktet da produksjonen faktisk finner sted. Felt som ikke når kravene til avkastning på et gitt tidspunkt vil enten måtte utsettes utbygd eller legges på is i overskuelig fremtid når usikkerheten om fremtiden øker.
Markedsbalansens økte betydning
Både for kjøpere og produsenter blir det et spørsmål
hvordan det samlede tilbudet av gass kan orkestreres inn i markedet slik
at en fornuftig total utnyttelse av gass som en ikke-fornybar ressurs oppnås
over tid. Her vil kort- og langsiktige interesser kunne bli satt opp mot
hverandre. En full liberalisering vil kunne øke tilbudet av gass
på kort sikt. Siden investeringene i de store og fjerne feltene kan
gå ned vil tilbudet på lengre sikt kunne svekkes og med det
gi høyere priser enn de ellers ville vært.
Mottakerlandenes forsyningssikkerhet
Liberaliseringen påvirker dermed også forbrukslandenes
forsyningssikkerhet. På den ene siden vil forsyningssikkerheten kunne
bedres når tilgangen til rørledningene bedres og (særlig)
ved fysisk å få bygget flere rørledninger og gasslagre.
På den annen side vil en eventuell nedgang i de store investeringene
kunne svekke forsyningssikkerheten på lengre sikt.
Slike erfaringer ble gjort i det amerikanske gassmarkedet som opplevde sterkt prisfall etter dereguleringen på 1980-tallet. De manglende investeringene som samtidig fulgte har imidlertid ført til knapphet på gass og høyere priser i dag. I september 2000 var pris til husholdninger nådd 10 $/tcf mot 6,8 $/tcf i 1998. Prisen til produsent er doblet de siste par årene, etter å ha falt i årene etter dereguleringen. Noe tilsvarende har vi også sett i oljemarkedet med de lave prisene perioden 1986-1999. Nettokapasiteten for oljeproduksjon (globalt) har vokst lite i denne perioden og vi sitter i dag med et oljemarked med end ledig produksjonskapasitet tilsvarende som på 1970-tallet. Denne type av konsekvenser av liberalisering av det norske strømmarkedet og det britiske gassmarkedet er ytterligere to eksempler.
Utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold
Siden gass er en ikke-fornybar ressurs med utbygging av langsiktig,
kostbar og uflyttbar transportkapasitet skaper den store norske gassproduksjonen
et avhengighetsforhold med strategiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser
både for Norge og mottakerlandene. Norge har gjennom dette fått
økt utenrikspolitisk betydning både for andre produsentland
og for land som kjøper olje og gass, ikke bare når det er
ufred.
Fra norsk side har olje- og gassaktiviteten vært oppfattet som
et rent ressursspørsmål og produktene som en vanlig handelsvare.
Utlandet på sin side ser imidlertid det betydelige omfanget av norsk
olje- og gassvirksomhet som et spørsmål som også har
klare utenriks- og sikkerhetspolitiske implikasjoner og konsekvenser. Dette
betyr at norske offisielle handlingssett på olje- og gassektoren,
av utlandet og spesielt de store kundene blir betraktet som et spørsmål
som også er av utenriks- og sikkerhetspolitisk karakter. Dette gjelder
uansett norske myndigheters egne motiver eller begrunnelse for sitt valgte
handlingsmønster.
Norsk gasstrategi må i en utenrikspolitisk kontekst utformes med bevissthet om ikke bare EU-systemet, men også at supermakten USA, europeiske stormakter som Storbritannia, Tyskland og Frankrike, samt konkurrentland som Russland og Algerie, er opptatt av innholdet i den. Allerede i 1982 ble norsk gass trukket inn i stormaktspolitikken, da USA forsøkte å gjennomføre en embargo mot bygging av nye sovjetiske rørledninger til Vest-Europa, med norsk gass som erstatningsalternativ. Internasjonal oppmerksomhet rundt norsk gasspolitikk må forventes å øke ettersom produksjonsvolumet på gass øker, og energimarkedene (eventuelt) blir strammere.
En modifisert liberalisering?
Et kommersielt viktig moment for Norge ved EUs gassdirektiv er at usikkerheten
ved prisutviklingen øker betraktelig. Sammen med den annonserte
økningen av energibeskatningen vil prisene til eksportør
kunne presses ned. En del gass vil lettere kunne komme på markedet
gjennom liberaliseringen, men samtidig blir det mindre attraktivt for produsentene
å investere i de store og svært kostbare prosjektene som ligger
langt fra markedet. Dette vil true forsyningssikkerheten på lengre
sikt. Det kan derfor se ut til at EU ikke fullt ut har tenkt gjennom de
langsiktige effektene av ønskene om full liberalisering av tilbudssiden
i det europeiske gassmarkedet.
Nyere diskusjoner mellom EU og Russland om vesentlig økning av
gassleveransene etter langsiktige kontrakter er på den annen side
tegn på at denne delen av EUs energipolitikk i større grad
nå ønskes styrt politisk. Det vil slik være vesentlig
for Norge å følge med i utviklingen ikke bare EUs, men også
russisk energipolitikk.
Samtidig gir det foreliggende gassmarkedsdirektivet adgang til forhandlet
– og ikke regulert –TPA. Vårt viktigste marked Tyskland vil sannsynligvis
velge en forhandlet TPA-løsning. Samtidig foregår det betydelige
oppkjøp både horisontalt og vertikalt i markedet. Konsentrasjonen
rundt enkeltselskaper kan slik paradoksalt nok bli større – og ikke
mindre – enn før. Dette kan innebære at liberaliseringen nedsstrøms
blir mindre omfattende enn man kunne anta selv for kort tid siden.
Et fortsatt politisert marked
Uansett om det er forsyningssikkerheten og langsiktige forhold, eller
om det er mer kortsiktige markedsliberalistiske interesser – eller selskapene
som viktigere aktører - som kommer til å stå i fokus
innen EU må vi forvente at markedet vil forbli sterkt politisert
i årene fremover, om enn på annen måte enn før.
Det er derfor behov for utvikling av en langsiktig, selvstendig og helhetlig
norsk gasstrategi som simultant omfatter måten vi organiserer produksjon,
transport og salg av norsk gass, hvordan vi engasjerer oss direkte i markedene
og forholder oss til EU og EU-lands energi-, miljø- og avgiftspolitikk
så vel som til andre eksportører av gass, samt en sterkere
erkjennelse av dens sikkerhetspolitiske implikasjoner. I perioder må
vi som storeksportør av gass regne med at vi står helt alene
om å forsvare våre nasjonale økonomiske og politiske
interesser som gasseksportør.
Petroleumsforskning
Norge har i dette bildet flere sammenfallende og motstridende enkeltinteresser
både med EU og ulike kjøperland og selskaper og andre eksportører
av gass. Samtidig er det intet annet land som deler Norges samlede interesse
av en sterk markedsposisjon, høye og stabile priser og selvstendighet
i utformingen av gasspolitikken. Det er behov for å utvikle en mer
robust og selvstendig norsk gasstrategi og utenrikspolitikk som eksplisitt
hensyntar de særegne økonomiske og politiske interessene vi
har som storeksportør av gass. Det mangler herunder et eget miljø
som driver forskning om denne type problemstillinger i Norge. Herunder
bør opprettelse av f.eks. et eget institutt som har som formål
å øke kunnskapen om samfunnsfaglige petroleumsspørsmål
vurderes og bidra til en mer omfattende offentlig debatt om temaene.
II. Organiseringen av norsk gasstransport og –salg
Produksjon, transport og salg av norsk gass fram til i dag
De andre eksportlandene av gass til det europeiske markedet har organisert
sin transmisjon og salg av gass under ett selskap kontrollert av nasjonale
myndigheter. I Russland styrer Gazprom også mesteparten av produksjonen
mens Sonatrach har kontroll med all produksjon i Algerie.
Norge har på sin side hatt en ordning der Olje- og energidepartementet koordinerer produksjonen mellom felt og selskaper gjennom Forsyningsutvalget (FU), regulerer transmisjonen på norsk sokkel og styrer salget av gass gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU). Transmisjonen av gass på og fra norsk sokkel er organisert gjennom egne selskaper, mens den operative delen av dette er nå organisert under et eget selskap Gassco. Transporttariffene er på norsk sokkel, som på kontinentet, uavhengig av prisene på gass. Høye transporttariffer kan i noen tilfeller flytte betydelig fortjeneste fra feltene (og kjøperne) til rørselskapene. Samtidig opererer rørselskapene med liten risiko.
Hensikten med både den norske og de andre eksportlandenes offentlig kontrollerte modeller for produksjon, transport og salg av gass er å drive en forsvarlig ressursforvaltning gjennom å optimalisere investeringene i feltutbygging og infrastruktur og uttaket av gass over tid, utnytte fordeler ved stor- og samdrift i og mellom produksjon og transport, og mellom de samtidige uttak av olje og gass i det enkelte felt. I tillegg kommer behov for å møte en sterk kjøperkonsentrasjon i markedet.
Selv om ordningen i enkelte tilfeller har kunnet oppfattes som uheldig for ”mindre” gassfelt, som ikke selv forsvarer utbygging av nye rørledninger og der produsenten ikke har eierandel i rørledningen, har systemet langt på veg så langt sikret langsiktige investeringer og en realisering av vesentlige samdriftsfordeler mellom produksjon og transport for hovedtyngden av norsk gass. Likevel gir de uheldige virkningene av et slik system og de sterke maktkonsentrasjonene gjennom gasskjeden argumenter for å finne mer fleksible løsninger for selve transporten av gass (liberalisere).
Liberalisering, privatisering og reorganisering
Siden Norge omfattes av EØS-regelverket, utfordrer liberaliseringtiltakene
i EU direkte måten vi organiserer gassvirksomheten på, noe
som ikke er tilfellet for Russland, Algerie eller potensielle nye eksportland.
Sammen med Norge kan disse landene tenkes å stå for veksten
i tilbudet de nærmeste par tiårene. Alle eksportører
vil på den annen side bli påvirket av endringene liberaliseringen
fører til i markedet (prisvolatilitet og eventuelt lavere priser).
De langsiktige kontraktene og den organisatoriske modellen har sikret
at Norge har kunnet fremstå som en stabil leverandør av gass
med ”fabrikkporter” i Emden, Zeebrügge, Dunkerque og St. Fergus. Utover
ressursforvaltningshensyn og hensynet til samdriftsfordeler vil et spørsmål
for Norge nå være hvordan vi innenfor EUs regler skal og kan
organisere sektoren slik at vi ikke skaper en form for konkurranse mellom
norske selskaper som presser priser i markedet ned på bekostning
av et langsiktig tilbud. Samtidig må organiseringen være slik
at selskaper gis anledning til å dra fordeler av økt konkurranse
nedstrøms.
En eventuell opphevelse av GFU – FU ordningen vil på den annen side ikke endre det faktum at hovedtyngden av gassen produseres i noen få store felt med Troll som det dominerende. 70-80 prosent av eierinteressene i feltene og de store transportsystemene er dertil eid av de tidligere GFU-partene, Statoil, Norsk Hydro og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) – nå ivaretatt av Petoro. Innen de rammene som Gassdirektivet og utviklingen ellers setter er det derfor langt på veg mulig at Norge, som de andre eksportlandene, fortsetter et i hovedsak samlet salg av gass fra sokkelen. Det er samtidig mulig at transmisjonsselskapene fortsetter å forbli de mest betydelige kjøperne av gassen, selv om markedet blir langt mer sammensatt enn tidligere. Det vil i så fall kunne innebære at endringene ikke blir så dramatiske som man tidvis har kunnet tro.
III. Sammendrag: Gassdirektivet og Norge
EUs gassmarkedsdirektiv må sees i sammenheng med de samlede faktorer og handlinger som gjør at markedet for gass i Europa blir mer liberalt enn før. Blant de viktigste enkeltforhold direktivet påvirker er:
1. Nye spilleregler på Norges viktigste eksportmarked.
EUs rett til å organisere sitt indre marked etter forgodtbefinnende
kan vanskelig bestrides, så lenge forpliktelser i forhold til tredjepart
ikke blir berørt. Den moderate åpningstakt som følger
av artikkel 18 (20% i 2000, 28% i 2005 og 33% i 2010) gjør det samtidig
mulig å respektere summen av langsiktige kjøpsforpliktelser
under eksisterende avtaler om gass fra Norge, Russland og Algerie.
Gjennom Lisboa-prosessen har man fra EUs side ønsket å
forsere liberaliseringen vesentlig. På toppmøtet i Barcelona
15-16.mars 2002 ble det vedtatt et åpningsmål på minst
60% av markedet allerede i 2004. Dette er ikke forenlig med summen av langsiktige
kjøpsforpliktelser, og endelig behandling i Europaparlamentet gjenstår.
Det er grunn til å advare mot EU-tiltak som undergraver respekten
for inngåtte avtaler. Særlig har respekten for langsiktige
gassalgsavtaler vært viktig som grunnlag for store norske investeringer
i gassutvikling.
Samtidig har EU angrepet GFU-ordningen gjennom en "Statement of Objections"
der man påstår at samtlige norske gasskontrakter som er inngått
de siste 15 årene er inngått på ulovlig grunnlag, og
at kjøperne bør stilles fritt med hensyn til avtalenes fremtid.
Dette er et svært uvanlig innslag i våre relasjoner med EU,
og det ville være beklagelig om etterfølgende summarisk norsk
tilslutning til Gassdirektivet skulle bli tolket som en invitt til fortsatt
unilateralisme fra EUs side i gassrelasjonene med Norge.
Det er positivt at Gassdirektivet vil øke antall kjøpere i markedet. Det har fra starten vært et problem for norsk gassalg at det nesten bare fantes en kjøpergruppering på Kontinentet. Konkurranselovgivningen er imidlertid asymmetrisk i den forstand at reorganiseringer som gir øket kjøpermakt også i fremtiden vil være vesentlig lettere å få til enn tiltak som styrker selgerens posisjon. Gjennomføringen av direktivet i Frankrike og Tyskland er forsinket og dels uklar, og det ville være ønskelig med større sikkerhet for at norsk gass faktisk kan nå flere kunder i disse områder.
Fra norsk side må vi derfor innrette oss på en vedvarende tautrekking, hvor det vil komme nye gassdirektiv og hvor det vil bli etablert meget sterke transeuropeiske gasselskap med utgangspunkt i dagens nasjonale monopol. Gassmarkedsliberaliseringen har også klart merkantilistiske trekk, idet et meget stort flertall av kjøpere ønsker en lavest mulig gasspris, mens Norge som eksportør står nokså alene med sin selgerinteresse.
Ved en hensiktsmessig ressursforvaltning og organisering av norsk gassalg, har Norge langt på vei muligheten til å begrense mulige skadevirkninger. Gassmarkedsdirektivet vil i seg ikke nødvendigvis ødelegge disse mulighetene, heller ikke opphevelsen av GFU. En opphevelse av myndighetenes rett til å drive en forsvarlig ressursforvaltning mellom olje- og gassproduksjon i dag og over tid, og koordinering av samdriftsfordeler i ulike deler av virksomhetene vil på den annen side kunne skade våre interesser. Her må vi finne nye modeller å ivareta de nasjonale interessene, innen rammen av et mer liberalt marked og med sterke interessenter fra mange sider.
2. Endring av oppstrømsorganiseringen
Gjennom artikkel 23 (oppstrømsartikkelen) åpnes det norske
gasstransportsystemet også for andre brukere enn gassprodusentene.
Siden ilandføringsrørledningene fra norsk sokkel samtidig
er eksportanlegg frem til terminaler på land der gassen ferdigbehandles
for salg, har det vært forsøkt å holde anleggene utenfor
liberaliseringen. Til tross for at Storbritannia og Holland kunne ha lignende
interesser, har dette så langt ikke ført frem. De britiske
og hollandske ilandføringsrør er i liten grad eksportanlegg.
Derimot representerer de store russiske eksportrørledningene en
klar analogi til det norske systemet.
I partnerskapsdrøftelsene mellom EU og Russland arbeides det med et EØS-konsept for Russland som skal legges fram neste år. Russland har et omfattende eksportsystem for naturgass som også gir en viktig transittkontroll med gass fra Sentral-Asia. Det er vanskelig å forestille seg at Russland vil akseptere oppstrømsartikkelen i Gassdirektivet, er det mulig at Russland vil få en EØS-avtale med en sterkt modifisert utgave på dette punkt. Energidialogen mellom Russland og EU peker i samme retning. Fra norsk side kan det være grunn til å følge nøye med i den videre utvikling blant annet med sikte på likebehandling.
3. Et norsk gassmarked
Gassdirektivet regulerer også det norske innenlandske gassmarked.
Dette marked er i dag lite, men det arbeides med mange planer for videre
utvikling. Vi har i denne omgang ikke gått nærmere inn på
direktivets betydning for et lite marked i en tidlig vekstfase.
4. Sammenheng med andre endringer
EUs reorganisering og liberalisering av det europeiske gassmarkedet,
herunder det foreliggende gassmarkedsdirektivet, har som formål å
gjøre det mer effektivt, fjerne flaskehalser, senke prisene på
gass/energi . Dette skal blant annet bidra til å gjøre EU-området
mer konkurransedyktig overfor andre sterke økonomier som USA og
land i Asia. Er prosessene vellykket har dette som motstykke at våre
eksportpriser blir lavere. Det er lite trolig konsumentene får fordelene
ved de lave prisene alene. Direktivforslaget om harmonisering og økning
av energiavgiftene gjør det sannsynlig at det er statskassene i
EU-planene som vil ta over (store) deler av grunnrenten. Gjennom mer omfattende
bruk av støtteordninger og subsidier av større gassprosjekter,
ikke minst overfor Russland, kan EU muligens klare å øke tilbudet
av gass på lengre sikt, selv til lave priser. Prosessene har derfor
potensiale for klare interessekonflikter mellom EU-lands statskasser og
den norske statskassen.
Dersom det på den annen side finnes frem til modeller for ressursforvaltning som også hindrer et overskuddstilbud av gass innen og mellom de enkelte eksportland vil prisene vanskeligere falle. Motstykket til skepsisen til det foreliggende gassmarkedsdirektiv er derfor at det også gir muligheter for Norge og norske selskaper som det også er opp til oss selv å utnytte.
Referanser:
Austvik, Ole Gunnar, Norge som storeksportør av gass, Europa-programmet
2000. 113 sider. ISBN 82-91165-23-8.
Linker:
Olje- og energidepartementet
Stortinget
Energi- og miljøkomiteen
---
Energi- og miljøkomiteens bearbeidelse.
.