Artikkel i Knutsen, Paul og Veggeland, Noralv:  "Integrasjon, regionalisering, globalisering". Seminarrapport fra forskningsgruppa i europeisk integrasjon, HiL". Arbeidsnotat nr. 92 Desember 1999, Høgskolen i Lillehammer. ISSN 0806-8348.

Ole Gunnar Austvik:

Økonomisk integrasjon og nasjonal handlefrihet


Sammendrag:
Artikkelen drøfter først hva som menes med økonomisk integrasjon, hvorfor den oppstår, hvilke former den kan ta og nivåer den kan nå. Et enkelt spillteoretisk eksempel forklarer hvorfor forhandlinger om liberalisering av internasjonal handel kan gjennomføres, til tross for motstand fra importkonkurrerende næringer. Elementer i utviklingen av det globale rammeverk for internasjonal handel i Verdens handelsorganisasjon (WTO) diskuteres deretter, herunder den nye forhandlingsrunden som startet i Seattle i november 1999. Utviklingen i Europa drøftes som et flerhastighetsprosjekt med eurolandene i Den europeiske unionen (EU) som sentrum. Avslutningsvis diskuteres konsekvenser av den økte internasjonale økonomiske og politiske integrasjonen for handlingsrommet og utformingen av norsk politikk.
Emneord: Økonomisk integrasjon, internasjonal handel, Verdens handelsorganisasjon (WTO), Europeiske union (EU), nasjonal handlefrihet.

Summary in English: Economic integration and national policy constraints.
This article discusses the meaning, the forms, the levels and consequences of international economic integration. A simple game demonstrates why agreements in international trade negotiations are concluded, despite continuous protests from import competing industries. Then, the development in the World Trade Organisation (WTO) as the global framework for international trade, and the multi-speed development in Europe with the EUs Euro countries as the center, is discussed. Finally, consequences for the formulation of Norwegian regional, national and international policies of the international economic and political integration processes are focused.
Key words: Economic integration, international trade, World Trade Organization (WTO), European Union (EU), National policy constraints.

Remark:
Many documents are linked up in full text here. You are welcome to download and print them. Please, be aware that inaccuracies may occur in some versions. Proper reference to author, title and publisher must be made if you use the material in your own writings, being in your organization or in public. However, the documents cannot, partially or fully, be used for commercial purposes without a written permit.


Norge er et lite europeisk land med en åpen økonomi. Vår velferdsutvikling avhenger av at vi i omfattende grad kan handle varer og tjenester med andre land. Relativt til størrelsen på vår økonomi er vi, mer enn store land, avhengig av et velfungerende internasjonalt økonomisk system. Dette gjelder både for globale og europeiske handelsregler, så vel som for internasjonal makroøkonomisk stabilitet.

For å ivareta våre interesser om gjensidighet, vekst og stabilitet i den internasjonale økonomien har vi, som de aller fleste andre land i verden, på 1990-tallet gått lange steg inn i et tettere økonomisk og politisk samkvem med andre land. Vi valgte full deltakelse i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen, men ikke fullt medlemskap i EU. EØS-avtalen omfatter ikke jordbruk og fiske til forskjell fra et EU-medlemskap. Omtrent samtidig med EU-avstemningen gikk vi også inn i det nye globale rammeverket for internasjonal handel, gjennom å skrive under Uruguay-forhandlingene i Verdens handelsorganisasjon (WTO, tidligere GATT). Senere har vi i EU-sammenheng gått inn i Schengen-samarbeidet og godtatt Veterinæravtalen.

Denne artikkelen diskuterer hva disse internasjonale avtalene betyr for vår økonomiske og politiske integrasjon med omverdenen, og for handlingsrommet for nasjonal politikk. Først diskuteres hva som menes med økonomisk integrasjon, hvorfor den oppstår, hvilke former den kan ta og nivåer den kan nå. Dernest vises et enkelt spill som forklarer hvorfor internasjonale forhandlinger om ytterligere liberalisering av handelen kan gjennomføres, til tross for importkonkurrerende næringers motstand. Dernest drøftes utviklingen av det globale rammeverk for internasjonal handel i Verdens handelsorganisasjon, herunder den nye forhandlingsrunden som startet i Seattle i november 1999. Utviklingen i Europa diskuteres som et flerhastighetsprosjekt med eurolandene som sentrum. Avslutningsvis diskuteres konsekvenser av den internasjonale økonomiske integrasjonen for handlingsrommet og utformingen av norsk politikk.

Hva er økonomisk integrasjon?

Økonomisk integrasjon innebærer generelt at mindre enheter slås sammen, helt eller delvis, til større enheter. I næringslivet kan det bety at et lite selskap blir en del av et stort selskap. Innen et land kan det innebære at en regional økonomi integreres i en nasjonal økonomi. I internasjonal handel betyr økonomisk integrasjon vanligvis at nasjonale økonomier i en eller annen grad og form slås sammen med andre nasjonale økonomier. Internasjonal integrasjon innebærer at handelshindringene mellom landene fjernes eller bygges ned på noen, eller på alle, områder. Handelshindringer kan omfatte alt som begrenser mobiliteten av varer, tjenester, arbeid og kapital mellom land, enten de er av økonomisk, teknisk, politisk, naturmessig eller annen karakter. Økonomier som er fullt integrert med hverandre har ingen beskyttelse av nasjonale industrier eller noen direkte eller indirekte handelshindrende arrangementer seg imellom.

En viktig effekt av internasjonal økonomisk integrasjon er at den økonomiske velferden til de integrerende landene økes. Argumentene for dette kan vi hente fra handelsteorien. Konsumenter av importkonkurrerende varer og eksportnæringene tjener, mens konsumenter av eksportkonkurrerende varer og importkonkurrerende produsenter taper. Handelsteorien viser at vinnerene tjener mer enn taperne taper (se for eksempel Krugman, 1997). Internasjonal handel gjør slik at land ikke opererer i null-sum-spill med hverandre, der den enes brød er den andres død. At internasjonal handel i stedet representerer et pluss-sum-spill, med alle land som netto økonomiske vinnere, betyr på den annen side ikke at alle land tjener like mye. Handelen innebærer også omfordelingseffekter, og medfører derfor interessekonflikter, innen det enkelte land. Mens effektene for de fleste konsumentene gjerne er positive relativt fort, trenger produsentene og arbeidstakerne ofte lang tid til omstilling for å kunne dra nytte av nye priser og markeder som økt frihandel medfører. Hvor fordelaktig integrasjonsprosessene oppfattes, avhenger derfor også av hvor lang tidshorisont den enkelte opererer med og hvor stor omstillingsevnen er.

Mellom økonomisk integrerte land vil en endring i inntekt i et land virke i retning av å endre inntekten i andre land i samme retning. Disse endringene virker i sin tur i retning av å forsterke endringen i det første landet. Graden av virkninger avhenger særlig av de enkelte lands marginale importtilbøyelighet (den andel av en økning i nasjonalproduktet som brukes til import fra andre land). Jo mer åpen (og ofte liten) en økonomi er, dess sterkere vil landet påvirkes av den økonomiske utvikling i andre land. Dette innebærer at land har interesse av at andre land "går bra". Norge er et typisk eksempel på dette gjennom å ha en økonomi som er sterkt avhengig av internasjonale konjunkturer og enkeltmarkeder.

Økonomisk integrasjon fører derved også til gjensidig økonomisk og politisk avhengighet mellom land (interdependens). Ved at landene blir avhengig av å kunne eksportere varer til og importere varer fra andre land, fokuserer de lettere på fordelene enn ulempene av hverandres økonomiske aktivitet. Derved dempes ønsker om og muligheter for konflikter mellom partene, også av militær karakter. Mange kriger både i Europa og ellers i verden har vært dels økonomisk begrunnet, herunder begge verdenskrigene i dette århundret. Dannelsen av den europeiske kull- og stålunion (ECSC) i 1951 og senere det europeiske økonomiske fellesskap (EF - EEC) i 1958 var sterkt påvirket av ønsket om å unngå nye kriger mellom erkerivalene Frankrike og Tyskland. Klassisk imperialisme har i stor grad gått ut på fysisk å erobre ressurser og markeder fra andre land. Gjennom handel og spesialisering kan landene heller dra nytte av hverandres økonomiske virksomhet. Handelens omfordelende virkninger innen land er på den annen side konfliktskapende mellom personer, sektorer og regioner, og kan i gitte situasjoner heller fremme, enn forebygge, borgerkrigliknende konflikter.

At alle land totalt sett tjener på økt frihandel har gjort at det har vært mulig å bygge ut stadig mer omfattende internasjonale handelsregimer, både i bredde og dybde. De internasjonale markedenes konkurransebetingelser, funksjonsmåte og grad av påvirkning er med å påvirke hvem som tjener mest på frihandelen, og hvor mye tapende grupper innen landene taper. I den internasjonale handelens politiske økonomi inngår derfor analyser av hvordan priser og markeder kan påvirkes i den retning en bransje, et land, en landgruppe eller et selskap ser seg tjent med, og kan sies å representere en ny form for internasjonal geopolitikk. Mulighetsområdet for innflytelse er størst for store aktører, men mange ganger kan også små aktører, i forhold til sin størrelse, ha stor påvirkningskraft i forhandlinger og implementeringsfaser.

Negativ og positiv integrasjon

Hovedsakelig dreier internasjonal økonomisk integrasjon seg om integrasjon av markeder. Tinbergen (1954) kaller fjerning av eksisterende økonomiske og tekniske handelshindringer for negativ integrasjon. I den negative integrasjonen inngår eliminering av toll og kvoter ved landegrenser, fjerning av restriksjoner på bevegelse av arbeidskraft og kapital, deregulering og liberalisering av markeder. Positiv integrasjon kommer i forlengelsen av den negative og har sterkere elementer av aktiv politisk inngripen og integrasjonsbygging. I denne inngår å lage like konkurransevilkår for de deler av to eller flere lands økonomier som konkurrerer med hverandre. Med positiv integrasjon legges forholdene aktivt til rette for økt samhandel mellom landene.

Positiv integrasjon krever harmonisering og koordinering av landenes nærings- og industripolitikk, og senere også deler av den makroøkonomiske politikk. Negativ integrasjon er ofte lettere å få til, siden det dreier seg om å fjerne de hindringer som allerede finnes, eller er satt opp mot fri handel fra mer proteksjonistiske perioder. Negativ integrasjon skapes i stor grad ved engangsvedtak, der avtaler og rettsapparat kontrollerer at de følges. Positiv integrasjon krever på sin side oppfølging av politikere og byråkrati i utformingen av reguleringer og konkurransepolitikk. Slik er den positive integrasjon mer krevende og representerer en mer avansert form for internasjonalt samkvem enn den negative. Positiv integrasjon representerer større grad av politikkharmonisering innen landene, og overføring av (noe) myndighet til felles institusjoner. Negativ og positiv integrasjon vil ofte foregå samtidig og overgangene kan være flytende. De er imidlertid ikke normativt ladede ord (det ligger ikke i begrepene at det er noe negativt eller positivt ved tiltakene).

Integrasjonen kan være sektorspesifikk og omfatte bare noen markeder. Den kan også være generell og omfatte alle markeder. I tillegg til markeder for ferdige produkter og tjenester omfattes gjerne også markeder for produksjonsfaktorer, som arbeid og kapital. Handelen fører til økt konkurranse, til at teknologiske stordriftsfordeler lettere kan utnyttes og at produksjonen blir mer spesialisert. Bedrifter kan komme til å flytte kapital fra lavproduktive aktiviteter i ett land eller en region til mer produktiv virksomhet i en annen region i samme land eller til et annet land. Arbeidskraften tenderer tilsvarende å flytte fra områder med lav lønn til områder der etterspørselen etter deres kompetanse er høyere og de kan oppnå en høyere lønn. Også arbeidskraften og kompetansen må bli mer spesialisert for å kunne konkurrere i integrerte markeder.

Integrasjon av produktmarkeder fører med seg integrasjon av markeder for produksjonsfaktorer. Fri bevegelse av arbeid og kapital blir etterhvert en konsekvens av fri bevegelse av varer og tjenester. Slik som det første stadiet av en økonomisk integrasjonsprosess fører til behov for felles regulering av handel med produkter (herunder nedbygging av ulike typer handelshindringer), fører fri flyt av produksjonsfaktorer til behov for regulering av deres bevegelse. Som sum gir markedsintegrasjonen behov for tilpasning av felles, eller minimumsnivå på, sosiale standarder, produktspesifikasjoner, avgifts- og subsidiepolitikk, miljøforhold, innkjøpsregler osv.

På 1800-tallet var de hensyn moderne velferdsstater i dag må ta, med tanke på sosiale og fordelingsmessige aspekter ved den økonomiske aktivitet, ikke så viktig for utformingen av handels- og integrasjonspolitikken. Den nær fullstendige markedsliberalismen som eksisterte den gangen førte til en etterhvert uakseptabel skjev sosial og økonomisk fordeling. I dag styres de fleste land med markedsøkonomi med relativ sterk politisk kontroll med sysselsetting, utdannelse, sosiale forhold, subsidier, miljø, skatteinntekter osv. Økonomisk integrasjon gjennom harmonisering av "indirekte" konkurransevridende forhold i hvert land øker dermed den politiske integrasjonen mellom landene. Integrerende land blir med det etterhvert mer like i sin politikk.

Økt økonomisk integrasjon fører imidlertid til at den enkelte importkonkurrerende produsent taper relativt mye. Produsenter som har blitt truet av konkurrerende billige importvarer har hele tiden vært mot etterkrigstidens kraftige liberalisering av internasjonal handel. For konsumentene av importkonkurrerende produkter vil på den annen side lavere forbrukspriser bety lite for den enkelte. Selv om det er i alle konsumenters interesse å arbeide for at prisene blir lavere gjennom å påvirke myndighetenes politikk, er det ikke den enkelte konsuments interesse å gjøre det. Innsatsen for dette vil som regel koste mer enn det enkelte individ får igjen. Konsumentene har dermed problemer med å foreta kollektive handlinger for å ivareta sine interesser om lave priser som et fellesgode.De importkonkurrerende produsentene er på sine side færre og har hver for seg større interesser å forsvare enn den enkelte konsument, og er derfor som regel bedre organisert og driver en mer effektiv lobbyvirksomhet for sine interesser, enn konsumentgruppene gjør. Selv om et land totalt sett vil tjene på å fremme den økonomiske integrasjonen, dels på grunn av at konsumentene er tjent med det, er nasjonal handelspolitikk som oftest preget av å forsvare produsentenes interesser, heller enn konsumentenes.

Internasjonale handelsforhandlinger og økonomisk integrasjon

Vi skal nedenfor vise at det i internasjonale (her: bilaterale) forhandlinger om betingelser for handelen mellom land, likevel ofte vil være lettere å bli enige om å senke beskyttelsen av de respektive landenes næringer, enn å heve dem. I slike forhandlinger (som under WTO og EU-regimer) blir eksportnæringenes behov for markedsadgang i andre land motvekt til importnæringenes behov for beskyttelse for import fra disse landene. Senkes ikke importbeskyttelsen i eget land, vil den heller ikke senkes i de andre landene. Egne eksportnæringer taper dermed dersom ikke egne hindringer for andre lands import reduseres.

Tenk deg en forhandlingssituasjon mellom to av verdens stormakter innen internasjonal handel; EU og USA. Vi forenkler spillet til å anta at begge har to alternative muligheter for handelspolitikk seg imellom: frihandel eller proteksjonisme. Vi forutsetter også at de er i stand til enkelt å summere opp fordeler og ulemper ved utfallet av de alternative politikkvalgene. Vi antar videre at både EU og USA vil velge proteksjonisme for å støtte sine importkonkurrerende næringer (siden produsentene er de beste lobbyistene) såfremt de er sikre på at den annens valg er uavhengig av egne valg. Det betyr at USAs politikk overfor EU i utgangspunktet står fast, enten EU velger frihandel eller proteksjonisme. Tilsvarende ville EU velge en proteksjonistisk strategi overfor USA for å støtte egne produsenter, uavhengig av USAs valg. USAs politikk vil da være uavhengig av EUs politikk, og EUs politikk ville være uavhengig av USAs politikk.

Antar vi at hver av partene i utgangspunktet handler unilateralt i henhold til sine egeninteresser, så vil de begge således velge en proteksjonistisk strategi (-1,-1), som illustrert i nedre høyre boks i firefelts-tabellen i figur 1. I dette tilfellet utnyttes ikke de gjensidige fordelene ved frihandel. Problemet er at situasjonen ville være verre for EU dersom de valgte en frihandelsstrategi og USA ikke gjorde det. Dette er illustrert i nedre venstre boks (+4,-2). I dette tilfellet ville EU åpne sine markeder for import, mens USA ikke vil åpne sine. EUs produsenter ville møte konkurranse fra USA i sine hjemmemarkeder, mens de ikke ville få adgang til å eksportere til de amerikanske markedene. Dette ville være det dårligst mulige utfall for EU, men det gunstigst mulige for USA.

Dersom USA skulle velge frihandel, ville EU få adgang til de amerikanske markedene, mens USA ikke får adgang til EUs markeder. Dette ville være det best mulige resultatet for EU (-2,+4). Proteksjonisme vil dermed være en dominant strategi for EU, dvs at den gir det beste resultatet uansett hvilken politikk USA velger. Ved å velge proteksjonisme vil EU enten komme ut med resultatet +4 (dersom USA velger frihandel) eller -1 (dersom USA velger proteksjonisme). Disse resultatene er begge bedre enn det EU kunne ha oppnådd ved å velge frihandel (+2 dersom USA også velger frihandel, eller –2 dersom USA velger proteksjonisme). Tilsvarende resonnement kan gjennomføres for USA.

Den part som er proteksjonistisk når den andre satser på frihandel, vil således være "gratispassasjer" på den andres åpning av sine markeder. Landet vil få fordelene av markedsadgang hos den annen, uten å gi tilsvarende tilbake. I usikkerhet om den annen faktisk vil kunne velge en frihandelsstrategi, vil begge landene være bedre tjent med å være proteksjonistisk selv. Skulle den annen part likevel velge frihandel, ville en selv komme enda bedre ut. En proteksjonistisk politikk vil være dominant strategi for begge parter så lenge de handler unilateralt. Dette er fangens dilemma som gjør at begge ender opp dårligere enn det som hadde vært mulig om de hadde samarbeidet. I denne situasjonen eksisterer det en handelskrig mellom EU og USA (-1,-1).

Samtidig følger det av handelsteorien at både EU og USA ville tjene mer dersom begge velger frihandel. EU vil tjene mer på at USA åpner sine markeder enn de taper på å åpne sine egne markeder. Tilsvarende vil USA tjene mer på fri adgang til EUs markeder, enn det de taper på å gi EU fri adgang til sine. En situasjon der begge velger frihandel er illustrert i den øvre venstre boksen (2,2), med et utfall som er bedre enn handelskrig (-1,-1). For å få dette til må EU og USA forhandle om hvilken strategi de skal velge, slik at de er sikre på at den annen part ikke blir proteksjonistisk dersom de selv velger å åpne seg.

Hver part kommer altså bedre ut dersom de i noen grad begrenser egen handlefrihet, når dette samtidig medfører at den annen parts handlefrihet også begrenses. Dette vil ikke nødvendigvis være den aller beste løsning (+4) sett fra produsenthold, men likevel den beste produsentene samlet kan oppnå (+2). En handelsavtale kan altså løse problemet. Gjennom å bygge avtaleverk som gjensidig begrenser landenes mulighet for å beskytte egne industrier, vil landene kunne bevege seg i retning av den øvre venstre boksen. Likevel vil det være mot de importkonkurrerende næringenes interesser. På denne måten blir import- og eksportkonkurrerende næringers interesser innen et land i en handelsforhandling satt opp mot hverandre, der de totale velferdsvirkningene av økt frihandel (konsumentene medregnet) vil styrke eksportnæringenes posisjon i forhold til de importkonkurrerende næringene.

Nivåer på økonomisk integrasjon

Forhandlinger om økt økonomisk integrasjon mellom land vil kunne anta mange former og nivåer, og endre karakter over tid. I litteraturen finnes en noe varierende forståelse av hvordan ulike nivåer i økonomiske integrasjonsprosesser skal defineres, særlig når en når høyere former. Likeså er overgangen mellom de ulike nivåer i de fleste tilfeller glidende. Vi skal nytte et oppsett som vist vertikalt i figur 2, med tilhørende politikkområder vist horisontalt.

Autarki er en situasjon som i sitt ytterpunkt utelukker alt samkvem med omverdenen. Økonomisk betyr dette fullstendig selvberging og ingen integrasjon med omverdenen. Intet land kan vel karakteriseres som rent autarki. Det landet som i Europa har vært nærmest autarki i nyere tid var Albania før 1991, mens Nord-Korea vel i stor grad er det fortsatt. De aller fleste land er imidlertid mer eller mindre åpne i sine økonomier gjennom bi- eller multilaterale handelsavtaler. Slike avtaler kan utvikle seg til frihandelsområder.

I et frihandelsområde er handelshindringer på en rekke varer og tjenester, som tollsatser og kvoter, eliminert mellom medlemslandene. Begrensninger er avtalt på de varer og tjenester som det ikke er full, men kanskje bare delvis, frihandel på. Det er i et frihandelsområde opp til hvert enkelt medlemsland å velge de handelshindringer en ønsker overfor land utenom frihandelsområdet (tredjeland). Landet må derfor finne måter å hindre at import tas inn gjennom andre medlemsland med lavere beskyttelse enn en selv (tredjelandsimport). Dette løses gjerne gjennom såkalte opprinnelsessertifikat der varens produsentland skal fremkomme. Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) er et eksempel på et frihandelsområde. Hovedinnholdet i samarbeidet innen WTO har også karakteristika som et frihandelsområde, der tollsatser og andre handelshindringer har blitt redusert/eliminert.

En tollunion har frihandel med varer og tjenester som et frihandelsområde, men i tillegg har landene felles beskyttelse overfor tredjeland. Dette fjerner problemet med opprinnelsesdokumenter. Varer som blir tatt inn i ett land kan fritt fraktes til et annet land innen tollunionen. Avskaffelse av toll og kvoter kan være relativt enkelt i en tollunion. I stedet for disse, kan landene innføre en rekke ikke-tariffære handelshindringer, som subsidier, byråkratiske begrensninger, standarder, favorisering av nasjonale bedrifter ved offentlige innkjøp osv. Dette gir behov for harmonisering av konkurranse-, avgiftspolitikk og andre politikkområder, som gradvis beveger samarbeidet innen tollunionen i retning av et fellesmarked.

I et fellesmarked opererer både markedene for produkter og produksjonsfaktorer som ett marked. Det holdes felles ytre tollsatser på produktene, men det er mindre frihet når det gjelder reguleringer av bevegelse av produksjonsfaktorer (arbeidskraft og kapital) overfor tredjeland enn i en tollunion. For å få markedene til å fungere effektivt må det også være felles politikk på områder som i realiteten virker hindrende for en fri flyt av produkter og innsatsfaktorer (direkte eller indirekte). Et fellesmarked søker å hensynta dette gjennom å harmonisere politikkområder som kan gi enkeltland spesielle fordeler i samhandelen med andre. Herunder hører generelle (som merverdiavgift) og spesielle avgifter (særavgifter), konkurranseregler, produktspesifikasjoner, bestemmelser om sosiale forhold, godkjennelse av utdannelse, miljøstandarder, offentlige innkjøpsregler, reduserte (evt. bortfall av) grensekontroller, bank- og forsikring, transport, telekommunikasjon osv. For at ikke enkeltland skal få en konkurransefordel ved å drive "sosial dumping" må det også innføres minstemål for sosialpolitiske standarder, som arbeidstid, svangerskapspermisjoner osv. For å hindre at visse lands distrikter blir mer subsidiert enn andre land, og dermed får et "urettferdig" konkurransefortrinn, må regionalpolitikken harmoniseres.

Konsekvensen av etableringen av et fellesmarked kan være at en økonomisk union presses fram, der det legges det vekt på fellestiltak for å stimulere og balansere den økonomiske veksten. Idet makroøkonomisk stabiliseringspolitikk ofte kan være vanskelig å gjennomføre for et land med åpen økonomi alene, blant annet på grunn av betydelige importlekkasjer ved etterspørselsstimulerende tiltak, blir det behov for samordnet eller felles politikk for å sikre at det er samsvar mellom samlet etterspørsel og tilbud i de åpne økonomiene som har frihandel seg imellom. En økonomisk union vil innebære full eller delvis harmonisering av medlemlands makroøkonomiske politikk.

En monetær union kan fremstå i en flytende overgang, parallelt, eller i forkant av den økonomiske union. Formålet er å redusere kostnadene og usikkerheten ved fluktuerende valutakurser, eliminere valutaspekulasjon mellom medlemslandene og å senke transaksjonskostnadene for kapital over landegrenser. En felles valuta krever herunder etablering av en felles sentralbank og en felles pengepolitikk. Faste valutakurser, eller en felles valuta, fordrer imidlertid høy grad av harmonisering også av den makroøkonomiske politikken, all den tid valutakursene påvirkes av underliggende økonomiske forhold. Jo mer harmonisert den økonomiske politikken er, dess mindre kursendringer vil en få på de enkelte landenes valuta.

Over tid vil samhandlende land slik få felles regler for samhandel og konkurransevilkår, felles handelspolitikk overfor tredjeland og koordinering av, eventuelt felles, makroøkonomisk politikk. Dette gjør at også utenriks- og forsvarspolitikken kan bli en naturlig videreføring av integrasjonsprosessen. Utvides et samarbeid til en politisk union vil medlemslandene i stor utstrekning også utøve en felles forsvars-, utenriks- og sikkerhetspolitikk. En økonomisk og politisk union innebærer stor grad av sammenslåing av de involverte lands økonomier, med tilhørende sammenslåing av den økonomiske politikk, tilsvarende en konføderasjon.

I sin ytterste konsekvens vil det økonomiske samarbeidet kunne føre til en føderasjon med en felles regjering for alle deltakende stater. En føderal regjering har myndighet over innbyggere og produksjonsliv i delstatene, gjennom at den f.eks. kan utforme og utøve et felles lovverk for alle. De enkelte delstatene kan likevel ha en stor grad av handlefrihet. Slik innebærer føderalisme også desentralisering av myndighet på definerte områder. Eksempler på føderasjoner er USA, Canada, Tyskland og Sveits.

Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Det viktigste avtaleverket for handel på globalt plan er regulert gjennom avtaleverket til WTO. Under WTO er det etter hvert etablert nær tollfrihet på de fleste industrivarer. Regionale preferansehandelsordninger (som EU) og de enkelte medlemsland (som Norge) er gjennom WTO-regelverket gjensidig bundet i utformingen av egen politikk. Dette innebærer at hvert land ikke har anledning til å innføre regler og tiltak som diskriminerer andre land, såfremt forholdet er regulert i WTO-avtalen. Det er imidlertid mulig å gå lenger i frihandelen enn det WTO-regelverket tilsier. Avtaler innen de regionale preferansehandelsordningene (EU, NAFTA, ASEAN, MERCOSUR osv) går alle ut på liberalisering av handelen mellom medlemslandene utover WTO-avtalen, for å fremme konkurransesituasjonen til egen region i forhold til andre regioner.

Bakgrunnen for dagens WTO-regime skriver seg tilbake til Bretton Woods-konferansen i 1944, der det ble fattet beslutninger om å etablere flere institusjoner som kunne sørge for utviklingen av et liberalt system for internasjonal handel. Generalavtalen for toll og handel (GATT) var en av disse, og hadde til hensikt å bygge ned handelshindringer som var bygget opp i mellomkrigstiden. Systemet skulle virke som et instrument for å hindre at arbeidsløshet ble møtt med proteksjonistiske tiltak i et land, slik som i mellomkrigstiden. I 1947, da GATT ble etablert, var gjennomsnittlig tollsats i industriland på over 40 prosent, og i mange utviklingsland var de vesentlig høyere (om enn til dels svært forskjellige).

Åtte forhandlingsrunder brakte gradvis tollbeskyttelsen ned (se boks 1). Av disse har Kennedy-, Tokyo- og Uruguay-rundene vært de viktigste enkeltrundene. Kennedy-runden brakte tollsatsene ned på gjennomsnittlige ad valorem 10,3 prosent, som representerte en reduksjon på 35 prosent. Tokyo-runden reduserte tollsatsene med ytterligere 33 prosent og Uruguay-runden med 38 prosent på industriprodukter. Gjennomsnittlig tollsats på industriprodukter er etter Uruguay-runden på 3-4 prosent. Uruguay-runden inkluderte landbruksprodukter og tjenester i tillegg til industrivarer (som alltid har vært med), og den omfattet reduksjon i en rekke ikke-tariffære handelshindringer som ikke hadde vært med i tidligere forhandlingsrunder.

Etter Uruguay-runden (se boks 2) endret GATT navn til Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO) i 1995. WTO representerte i 1999 over 90 prosent av verdenshandelen og hadde 134 medlemsland av totalt vel 180 land i verden. Ytterligere 30 land forhandler om medlemskap, blant annet Russland og Kina. Blant de viktigste reglene for handel mellom GATT/WTO-land er / har vært:









WTOs regelverk omfatter nå både varer, tjenester og immaterielle rettigheter. For varer omfatter reglene markedsadgang for industrivarer, fisk og landbruksvarer. Landbruksavtalen omfatter regler for markedsadgang, statsstøtte og ulike typer importbegrensende tiltak. Tjenesteavtalen (GATS) omfatter generelle bestemmelser for alle tjenestesektorer, samt spesielle regler for bestemte sektorer som finansielle tjenester og personbevegelser. Det skal forhandles videre om telekommunikasjon og skipsfart. Avtalen om immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen) etablerer beskyttelse av rettigheter som varemerker, geografiske varebetegnelser, industrielle mønstre, patenter osv. Anslag har antydet at Uruguay-runden vil kunne bidra til en økning i nivået på produksjonen og realinntektene for verden som helhet på rundt 1 prosent når alle elementene i avtalen er iverksatt fullt ut og økonomiene har tilpasset seg disse, det vil si etter 7-10 år.

Til forskjell fra det tvisteløsningssystemet man hadde i GATT, har landene nå rett til å klage en sak overfor et panel ("granskningskommisjon"). Det er ikke lengre krav om enstemmighet for å komme fram til et vedtak, slik det var under GATT. Er et land uenig i de vurderinger et panel har foretatt, kan man anke disse inn overfor et tvisteløsningsorgan. Landene vil være forpliktet til å følge den konklusjon ankeinstansen kommer til, men de har anledning til å prøve dens rettslige argumentasjon. Det er herunder tidsfrister for nasjonal oppfølging av vedtak, for eksempel opphevelse av tiltak som er funnet å være i strid med regelverket, eller ved pålegg om lovendringer for å bringe lovverket i tråd med landets internasjonale forpliktelser.

WTOs sekretariat i Genève, som i 1999 var på rundt 500 personer, bistår også utviklingslandene med opplæring og utvikling av institusjoner for å tilpasse sine nasjonale regelverk til WTOs krav. WTO-regelverket gir utviklingslandene lettere adgang til markeder over hele verden. Regelverket gir adgang til særbehandling av utviklingsland, spesielt de aller fattigste. WTO har uttrykt særlig opptatthet av at de minst utviklede land blir satt i stand til å utnytte mulighetene som det multilaterale handelssystemet muliggjør.

Forhandlingstemaer i Seattle-runden

Etterhvert som tradisjonelle handelspolitiske virkemidler betyr mindre (er bygget ned eller fjernet) vil spørsmål rundt nasjonale konkurransepolitiske forhold bli viktigere for konkurranseforholdene i handelen mellom land. Det er derfor nødvendig med en harmonisering også av nasjonale konkurransepolitiske virkemidler, slik at de ikke virker konkurransevridende og proteksjonistiske, og derved fungere som substitutter for de tradisjonelle handelspolitiske virkemidlene. I økende grad vil WTO-forhandlinger omfatte slike forhold, slik direktivene i EUs indre marked gjør i Europa i dag. Seattle-runden, som startet i november 1999, skal foruten fortsatt nedbygging av toll på landbruk, industrivarer, tjenestehandel også i større grad enn før fokusere på slike "skjulte" handelshindringer. Men også spørsmål om handel og miljø, sosiale rettigheter / arbeidstakerrettigheter og investerings- og konkurransepolitikk blir viktig. Vi skal se litt nærmere på noen av disse områdene.

Den mest beskyttede enkeltnæringen i de industrialiserte land er i dag landbruket. Sysselsettingen i landbruket utgjør noen ganske få prosent av den totale arbeidsstokken i alle industrialiserte land. Selv om landbruket støttes av flere årsaker enn sysselsettingshensyn, som kulturlandskap, matvaresikkerhet, distriktspolitikk m.v., oppfattes det i WTO at hovedgrunnen til det høye beskyttelsesnivået er at næringen er en godt organisert og politisk effektiv interessegruppe som beskytter sine inntekter. Japan har eksempelvis først nå begynt å åpne for import av ris fra andre land, og har en innenlandspris om lag fem ganger høyere enn verdensmarkedsprisen. I EU er mange priser på landbruksprodukt to til tre ganger høyere enn verdensmarkedsprisen. I Norge er den enda høyere. USA er på sin side en betydelig eksportør av landbruksprodukter. Må få unntak (som sukker) kan derfor ikke importbegrensninger være noen støtte til amerikansk landbruk. I USA må eventuelt støtten komme i form av subsidier fra det offentlige, men særlig i form av å bedre adgangen til andre lands markeder. Eksportland som USA, Australia, New Zealand og Argentina presser derfor på for at handelen med landbruksvarer skal bli mer liberal.

Siden Uruguay-runden startet i 1986 har to viktige internasjonalemiljøavtaler med handelsrestriksjoner som et viktig virkemiddel trådt i kraft (Montreal-protokollen og Basel-konvensjonen). Handel og miljø var også et viktig tema på FNs konferanse om miljø og utvikling (UNCED) i Rio de Janeiro i 1992. WTO er ment å representere et åpent, ikke-diskriminerende og forutsigbart multilateralt handelssystem som i seg selv skal føre til en mer effektiv fordeling av ressurser, som i sin tur fører til mindre belastning på miljøet. Mål om bærekraftig utvikling er nå tatt med i formålsparagrafen for WTO, og det er rettet en egen komité for handel og miljø.

At miljø og handel koples i WTO, tar utgangspunktet i at ressursgrunnlaget utnyttes bedre i hvert land når de optimaliserer produksjonen etter internasjonale priser heller enn etter nasjonale priser. Økt konkurranse fører til lavere kostnader og innovasjon slik at komparative fortrinn lettere kan utnyttes. De store markedene øker mulighetene for utnyttelse av stordriftsfordeler der slike foreligger. Reduserte administrative kostnader og bedre effektivitet i markedene ved lettelse eller fjerning av tollbehandling er også viktig. Utnyttelse av spesialisering og internasjonalt varebytte reduserer den totale ressursbruk for fremskaffelse av en gitt mengde varer og tjenester. Partielt sett kan dette altså være en fordel for miljøet.

Mot dette vil andre si at handelen også vil føre til økt ressursbruk som følge av høyere produksjon og vekst. Økt behov for transport vil også øke mengden støy , ulykker og utslipp av klimagasser. Mot dette argumentet igjen fremstår miljø som et inntektselastisk gode, slik at miljøet blir mer hensyntatt i rike enn i fattige land. Siden handel virker i retning av økonomisk vekst, vil miljøet derfor stadig prises høyere.

En rekke miljøproblemer er dessuten internasjonale i sin karakter. I en frihandelsordning som tar hensyn til forurensninger som en samfunnsøkonomisk kostnad, vil det derfor åpne seg en politisk mulighet for å sette minstestandarder på tiltak som begrenser plagene som et land kan påføre et annet. Dette er nå tema innen EU, og problemområdet har etterhvert også kommet inn som tema i WTO - sammenheng. Forurensning, som et biprodukt til varer og tjenester som har en verdi i markedet, har blitt en internasjonal handelsvare, riktignok med negativ pris. Systemer med omsettelige kvoter, som foreslått under Kyoto-protokollen, reflekterer dette forholdet. For stadig flere land har det direkte velferdsbetydning at andre land reduserer sin forurensing på linje med fordeler ved å få andre varer og tjenester. En ønsker dessuten å unngå at noen skal få en konkurransefordel ved å drive slett miljøarbeid. På lang sikt vil ødeleggelse av miljøet kunne føre til mindre produksjon, selv om det på kort sikt kan være lønnsomt, slik det blant annet skjedde i tidligere Øst-Europa og Sovjetunionen.

Hvilke av de positive og negative effektene som er sterkest, kan variere mellom sektorer, land og over tid. Når en ser på forskjellen i etterkrigstidens miljøødeleggelser i det handelsliberale Vest-Europa og det sentralstyrte og mer selvbergede tidligere Øst-Europa, vil en vel lett komme til at innføring av frihandel for de østeuropeiske landene vil kunne være en fordel for miljøet. Hvorvidt miljøfordelene ved økt arbeidsdeling er uttømt innen Europa og i verden i dag, skal vi her ikke ta standpunkt til.

Spørsmålet om arbeidstakerrettigheter er i handelssammenheng er kontroversielt. Det har vært hevdet, særlig fra utviklingslandenes side, at dette spørsmålet kan bli brukt for å stenge konkurransedyktige u-landsprodukter ute fra industrilandmarkedene. Utviklingslandene ønsker ikke å fremme en utvikling der arbeidstakerrettigheter blir sett på som et skalkeskjul for proteksjonistiske tiltak.

Forholdet mellom handel og investeringspolitikk er et tema ettersom flere land gjennomfører tiltak for å øke produktiviteten, samtidig med at utenlandsinvesteringene vokser. Dette har ført til at det avdekkes hindringer i adgangen til å etablere seg i land der reformarbeidet ikke er kommet så langt. I OECD er det igangsatt et omfattende arbeid som etterhvert skal lede fram til forhandlinger om en bindende avtale om investeringer.

Det er i dag ikke mulig å forutsi det nøyaktige utfallet av Seattle-runden. Om den ikke bryter fullstendig sammen, er det imidlertid nokså sikkert at den vil føre til ytterligere liberalisering av verdenshandelen og til ytterligere integrasjon av medlemslandenes økonomier. Dette vil også føre i retning av ytterligere harmonisering av nasjonale politikkområder, og til at handlingsrommet for nasjonal politikk blir mindre.

Europa i flere hastigheter

De fulle fordelene ved økt integrasjon vinnes ikke umiddelbart, men i hovedsak etter at bedrifter, mennesker, samfunn og politikk har fått tid til omstilling. I perioder kan det være sterke interessekonflikter mellom vinnerne og taperne når handelen liberaliseres. Integrasjonsprosessene kan derved utvikle seg i ulikt tempo for ulike land. Den tidvis langsomme og stegvise utviklingen av EU kan i stor grad forklares ut fra disse interessekonfliktene, og ut fra behovet for tid til omstilling.

Selv om det også før 1993 var mange elementer i det tidligere Europeiske fellesskaps (EFs) politikk som kunne karakteriseres som fellesmarkedstiltak, var det først med Det indre marked at alle forhold som påvirker konkurranseforholdene mellom EU-landene ble objekt for regulering og inngripen fra fellesskapets side. EFs politikk var dominert av tiltak vi kan gruppere som negativ integrasjon, selv om det har vært elementer av positiv integrasjon helt fra starten. Ved gjennomføringen av Det indre marked og videreføring til en økonomisk og monetær union har EU- prosessene fått langt sterkere grad av innslag av positiv integrasjon, og dermed politikkharmonisering mellom land, jamfør figur 2.

EU har gjennom sin sterke positive integrasjon stadig større myndighet over medlemslandenes politikk. Bestemmelsene i det indre markedet er i seg selv overnasjonale, der EU kan utforme og utøve stor grad av felles lovverk for innbyggere og produksjonsliv i medlemslandene.Maastricht-avtalens vedtak om EU som en økonomisk og politisk union bringer EU over i status i retning av en konføderasjon. Amsterdam-traktaten foreskriver ytterligere samarbeid innen felles forsvars-, utenriks- og sikkerhetspolitikk samt nært samarbeide i juridiske saker, bl.a. politisamarbeid, slik det er nedfelt i Schengen-avtalen.. EU får derved flere føderative trekk, men kan så langt ikke kalles en føderasjon.

På grunn av treghetsmekanismer i markeder og politikk, og uønskede omfordelingseffekter mellom sosiale grupper og regioner, kan prosessene i EU likevel komme til å ta lenger tid enn foreliggende planer indikerer. Erfaringer om tilbakeslag i økonomiske integrasjonsprosesser har vi særlig fra tiden etter 1870 og fra mellomkrigstiden. Fram til 1870 var verdenshandelen så godt som helt fri både når det gjaldt produkter og innsatsfaktorer. På grunn av depresjonen som fulgte etter krigen mellom Frankrike og Tyskland, valgte landene en gradvis mer proteksjonistisk linje. I mellomkrigstiden skjedde det samme. Det var land som England og Tyskland som ble mer proteksjonistiske i denne perioden, som kom minst ille ut. Intet land fant imidlertid at fullstendig reversering av åpenheten var tjenlig.

Globaliseringen av internasjonal handel gjør imidlertid situasjonen i dag forskjellig fra i mellomkrigstiden. Konkurransen fra de nye økonomiene i Asia hardner til, ikke minst etterhvert som kjempeland som Kina, India og andre, produserer billige kvalitetsvarer i stor skala. En eventuell desintegrasjon i Europa vil kunne svekke den eksterne konkurransekraften. Dette kan presse fram høyere former for integrasjon fortere enn den interne dynamikken ville gjort uten en slik "ytre fiende". Her vil den politiske utviklingen innad i medlemslandene også være av betydning. Dersom ikke de nasjonale regjeringene klarer å samle folkelig støtte bak en stadig dypere økonomisk og politisk integrasjon vil utviklingen kunne forsinkes. Situasjonen kan også komme til å føre til ekstern merkantilisme for EU som blokk overfor lavkostlandene, med behov for styrking av den felles handelspolitikken.

Slike tilbakeslag kan reflekteres globalt gjennom ekstra langtrukne forhandlinger i Seattle-runden, og mer eller mindre alvorlige handelskriger, f.eks. mellom EU, Nord-Amerika, Japan og/eller de nye asiatiske økonomiene. Dette kan eksempelvis skje dersom EU og/eller Nord-Amerika oppfatter at asiatiske varer etterhvert blir så billige og kvalitetsmessig bra at arbeidsløsheten stiger uakseptabelt.

Sektorielle interessekonflikter, avbalansering mellom kort- og langsiktige interesser, vil i dag kunne øke vanskelighetene ved å foreta de nødvendige politiske beslutninger om gjennomføring av en økonomisk og politisk union innen EU i det tempo som er satt opp. En nedgangskonjunktur med stor arbeidsløshet kan i noen grad avhjelpes gjennom at det enkelte land øker beskyttelsen av egen industri. Treghetsmekanismene i tilpasning for produsenter og arbeidstakere tilsier at dette kan være en fornuftig strategi på kort og mellomlang sikt. En felles makroøkonomisk stimuleringspolitikk kan på den annen side også hjelpe på situasjonen. Dette vil føre til at strukturendringene skjer raskere, og konkurransekraften overfor resten av verden styrkes. Økt integrasjon kan således (paradoksalt nok) være svar på problemer som integrasjonen har skapt.

Ulike utviklingsstadier og ståsteder, gjør at interessene om fremdrift og innhold i handelsliberaliseringen ikke er entydig i Europa. Alle land har ikke blitt integrert like fort i den internasjonale økonomien, og det er sannsynlig at en slik flerhastighetsutvikling vil fortsette. Uenighet og ulikheter mellom EU-land om slike spørsmål kan føre til at EU fortsetter å utvikles som et system med konsentriske sirkler (sirkler med samme sentrum), se figur 3. Dette innebærer at integrasjonen skjer raskere i noen medlemsland enn i andre land. Raskest skjer den nå i de 11 landene som innfører Euro som felles valuta (EU11), i neste sirkel kommer de EU-medlemmene som ikke innfører Euroen (EU4), i tredje sirkel kommer EØS-landene og utenfor der igjen søkerlandene til EU (tidligere øst-europeiske og de baltiske landene). Til slutt kommer land som ikke i overskuelig land blir medlem av EU, så som Russland og en del av de tidligere sovjetrepublikkene. Deltakelsen i det internasjonale og europeiske handelssystemet presser på denne måten alle europeiske land både økonomisk og politisk nærmere den innerste sirkelen. Med dette utvikler Europa og EU seg i flere hastigheter, slik det til nå har vært tilfelle, der enkeltland vil kunne bevege seg fra en sirkel til en annen nærmere sentrum, jfr utvidelsene under Agenda 2000.

En slik utvikling vil kunne føre til at særlig Tyskland og Frankrike i større grad enn andre land bestemmer Europas videre økonomiske, sosiale og sikkerhetspolitiske utvikling. Delvis på denne bakgrunn foreslo britene på 1990-tallet i stedet et á la carte opplegg, der hvert land selv skal kunne velge deltakelse på de områder en dypere integrasjon er ønskelig for dem selv. Et land kunne for eksempel velge å innføre en felles EU-mynt, men ta forbehold om deltakelse i den utenriks- og forsvarspolitiske del av unionen, eller omvendt. Hvilke av disse eller andre varianter av tilknytningsform som skal kunne aksepteres er blant de forhold som jevnlig kan bli diskutert i årene fremover.

Rammer for nasjonal handlefrihet

Både EUs og vårt eget nasjonale regelverk er underordnet WTOs regler for internasjonal handel. Selv om eksempelvis EØS-avtalen ikke omfatter landbruk, innebærer WTO-reglene at importbeskyttelsen for landbruket nå trappes gradvis ned. Seattle-runden er som nevnt ment å føre reduksjonene i landbruksbeskyttelsen videre.

Seattle-runden skal også gå inn på harmonisering av "skjulte" handelshindringer, slik EUs indre marked allerede gjør. Politikkharmoniseringen i EU har de siste årene gitt seg uttrykk i form av flere tusen direktiver om svært forskjelligartede spørsmål, som standardisering, sosiale spørsmål, offentlige støttetiltak og innkjøpsordninger, miljø m.v. Direktivene har etter hvert blitt norsk lov som følge av EØS-avtalen. Den nye WTO-runden skal ikke gå på langt nær så langt som EU gjør i harmonisering av nasjonal politikk, men bestemmelser om slike "skjulte" handelshindringene vil bli stadig viktigere også i WTO-sammenheng.

Harmoniseringen av politikk gjennom EØS- og WTO-avtalene medfører (selvsagt) at vår tradisjonelle handlefrihet i utformingen av egen politikk begrenses. I tillegg fører konkurransen i de frie internasjonale markedene til at nasjonale tiltak som vrir konkurransen mellom land presses bort. Frihandelen fører til at avgifter og andre kostnadsdrivende faktorer for norsk næringsliv må tilpasses nivået i samhandlende land, jamfør diskusjonen om alkohol og tobakksavgifter, og moms på mat, i forbindelse med grensehandelen med Sverige.

Det globale og europeiske frihandelssystemet fordrer på denne måten at deltakende land må bli stadig mer like i sin økonomiske og sosiale politikk. Velfungerende og demokratiske overnasjonale institusjoner blir viktigere for utformingen av nasjonal politikk. Mindre nasjonal handlefrihet byttes mot fordelene av å kunne utnytte komparative fortrinn og stordriftsfordeler i større markeder, og derved få et høyere inntektsnivå.

Internasjonal frihandel og åpne økonomier begrenser også enkeltlands handlefrihet på det makroøkonomiske området. En offentlig etterspørselsstimulering for å dempe arbeidsløsheten i Norge fører til at etterspørselen øker, ikke bare etter norske, men også etter utenlandske, varer og tjenester. Tilnærmet fri import på de fleste produkter gjør at effekten av nasjonale makroøkonomiske tiltak reduseres. Det er i dag i praksis ikke mulig for en liten åpen økonomi å drive en makroøkonomisk stabiliseringspolitikk helt uavhengig av andre land.

I EU skal den økonomiske og monetære unionen (ØMU), og innføringen av den felles mynten, euro, være et tiltak for å effektivisere handelen gjennom å redusere usikkerhet og transaksjonskostnader i handelen mellom landene. Den skal også fjerne spekulasjon i endringer av medlemslandenes valutakurser, gjennom å fjerne valutaene. Pengepolitikken (herunder fastsettelse av rentenivået) er nå overlatt den europeiske sentralbanken (ESB). Politikkharmoniseringen i Det indre markedet, de åpne økonomiene og den felles mynten vil etter hvert måtte føre til en harmonisering og noen form for samkjøring av eurolandenes finanspolitikk.

På globalt plan diskuterer gruppen av de syv/åtte store land i verden (G7/G8) og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) også makroøkonomisk utvikling og politikk. Det internasjonale pengefondet (IMF), som arbeider for global pengepolitisk stabilitet, overvåker kontinuerlig den økonomiske situasjon og politikk i alle land med en konvertibel valuta. Ved siden av oljeprisen, er de internasjonale fora diskusjonene foregår i, og den økonomiske politikken i eurolandene, og i store land som USA, i dag i mange tilfeller vel så viktig for hovedtrekkene i norsk økonomisk utvikling som Norges egen penge- og finanspolitikk.

Konsekvenser for norsk politikk

Hva er så konsekvensen av dette avhengighetsforholdet overfor omverdenen? Det er ytterst få som mener at Norge skal velge seg bort fra deltakelse i det internasjonale handelssystemet. De fleste, både i Norge og i andre land, vil i utgangspunktet forsøke å trekke fordelene av det, og skjerme seg mot ulempene.

En slik både-og-strategi er imidlertid bare i begrenset grad mulig. Når handelen liberaliseres vil eksportnæringene i et land vinne og importkonkurrerende næringer tape. At importkonkurrerende næringer taper er ensbetydende med at andre lands eksportnæringer vinner. Liberalisering av handelen innebærer derfor mange konflikter. I internasjonale handelsforhandlinger vil et lands muligheter til å eksportere bli satt opp mot at de åpner adgang til egne markeder for import fra andre land, jamfør diskusjonen rundt figur 1. Når eksempelvis landbrukssektoren nå omfattes av WTO-reglene, blir vi fanget av at vår politiske handlefrihet også på dette området reduseres. Eksport- og importkonkurrerende næringer innen landet blir satt opp mot hverandre, eksempelvis interessene til utekonkurrerende norsk fiskeeksport og importkonkurrerende landbruk.

I de nye WTO-forhandlingene har vi på viktige områder produsentinteresser som i langt større grad er felles med EU, enn for eksempel med vår utenrikspolitiske allierte USA. Dette gjelder ikke minst for landbruket der EUs landbruksproduksjon på globalt plan hovedsakelig er importkonkurrerende som vår. Skjermingsinteressene i internasjonal landbrukshandel vil i stor grad komme til å forfektes av EU i Seattle-forhandlingene, mot interessene til land som USA, Argentina og New Zealand. EUs suksess i forhandlingene vil i sin tur direkte bestemme viktige rammer for norsk landbrukspolitikk.

EU ser nå ut til etterhvert å omfatte de fleste land i Europa. WTO omfatter etterhvert de fleste land i verden. Nasjonal politikk blir i stadig større grad bestemt gjennom slike institusjoner. Slik nasjonale interesseorganisasjoner og politiske partier påvirker beslutninger innen landet, påvirker (store) enkeltland og allianser av land beslutninger på de internasjonale plan, som i sin tur bestemmer mye av den nasjonale politikken.

For utformingen av en robust og bærekraftig regional, nasjonal og internasjonal politikk er det i dag derfor i større grad enn før nødvendig å kjenne rammene og mekanismene som internasjonale markeder og avtaler gir oss som deltaker i "globaliseringen" og "europeiseringen" av samfunnet. Den internasjonale handelens "nye" politiske økonomi gir imidlertid rom for mange egne valg, men endrer i stor grad måten vi kan påvirke vår egen situasjon.

På det regionale plan vil overføring av myndighet til overnasjonale organer og harmonisering av konkurransebetingelsene mellom land, samtidig styrke regionene og deres direkte kontakt med regioner i andre land. Subsidiaritetsprinsippet i EU innebærer nettopp at beslutningene skal tas og oppgaver løses på det lavest mulige politiske nivået. Dette innebærer at nasjonalstaten ikke kan gripe inn i alle saker overfor regionene, og at regionene må styrke sine styrings- og forvaltningssystemer. Trenden er derfor at regionene kommer til å bestå av færre og tyngre politiske enheter. Norske regioner vil etter hvert i større grad enn før diskutere felles anliggender og interesser med regioner for eksempel i Sverige, og lettere kunne ta hensyn til sin egenart og spesielle interesser enn om en statlig myndighet i Norge skulle gjøre det på vegne av den. For mange vil dette føre til større nærhet til beslutningene, til tross for de trangere internasjonale rammene beslutningene må tas innenfor.

Avtalene som inngås med organisasjoner som EU og WTO er fremforhandlet på grunnlag av land og landgrupper som har hatt egne interesser i deres form og innhold. De færreste markeder er helt "frie" og perfekte, slik at konkurranseregler og –forhold har en betydning blant annet for de priser vi får, og vilkår vi står overfor, for våre varer og tjenester i internasjonale markeder og i hjemmekonkurrerende industrier. Nasjonalstaten skal i stor grad implementere disse avtalene og tolke dem mest mulig i vår favør. Går staten imidlertid for langt, vil myndigheten til å bestemme over tvil kunne flytte til et overnasjonalt nivå, så som EU-kommisjonen, EU–domstolen eller WTOs tvisteløsningsorgan. Staten må derfor forstå og operere interaktivt med regionale og internasjonale institusjoner for å operasjonalisere de internasjonale vedtakene på en realistisk og optimal måte. I noen sammenhenger vil vi ikke kunne påvirke situasjonen i nevneverdig grad, mens det i andre situasjoner vil handlingsrommet kunne vise seg å være større.

Alle land som har sterke interesser i utfallet av en forhandlingsprosess vil søke å påvirke internasjonale markeders virkemåte og bestemmelser. I den internasjonale politiske økonomien må derfor Norge også spille en aktiv rolle for å forme rammene og spillereglene for våre markeder og priser på en mest mulig optimalt måte. Utenrikspolitikken, både den bi- og den multilaterale, så vel som sektordepartementers, organisasjoners, og bedrifters virksomhet, bør omfatte informasjonsinnhenting om pågående internasjonale økonomiske prosesser, bidra til utformingen av den nasjonale politikken innen de avtaler som blir inngått, som "selger" av nasjonale argumenter inn i de internasjonale prosessene og som deltaker i å fremforhandle gode løsninger for Norge.

Det vil for små land, enda mer enn for store land, herunder være viktig å skaffe seg allianser som fremmer ens syn. Små land med sterke særinteresser, god argumentasjonen i forståelsen med utviklingen av det internasjonale økonomiske systemet, og gode allianser kan, i forhold til størrelsen, få stor innflytelse på utfallet av en forhandlingsprosess. Jo større grad av politisk autonomi, dess mindre innflytelse kan paradoksalt nok et lite land få over egen situasjon, siden internasjonale konkurranseregler og markedsmekanismer i mange tilfeller vil overstyre nasjonale vedtak. Spørsmålet om optimal grad av, og form på, nasjonalt selvstyre, fremvekst av nye, sterkere, regionale sentra og formen på og graden av deltakelse i de internasjonale handelsregimene vil etter all sannsynlighet stå sentralt i norsk politisk debatt i kommende år.

Litteratur:

Artis M.J. & Lee, N., 1995; The Economics of the European Union; Policy and Analysis, Oxford University Press

Austvik, Ole Gunnar, 1999: "Norges avhengighet av olje- og gassmarkedene", Internasjonal politikk nr. 3 / 1999.

Belassa, B., 1961: The Theory of Economic Integration, Irwin, Illinois

Krugman, Paul, 1997: International Economics. Theory and Policy, Addison-Wesley.

Molle, Willem, 1990; The Economics of European Integration, Dartmouth

Pelkmans, Jacques, 1997; European Integration; Methods and Economic Analysis, Open University of the Netherlands

Schelling, Thomas, 1978: Micromotives and Macrobehavior, Norton

Tinbergen, Jan, 1954; Centralization and Decentralization in Economic Policy, Amsterdam

Veggeland, N, 1999: ”Region og integrasjon i EU. Den nye regionalismen”, i Integrasjon, regionalisering, globalisering; Seminarrapport fra forskningsgruppa for europeisk integrasjon, Forskningsrapport 1999.Høgskolen i Lillehammer.