Ole Gunnar Austvik:
Petroleumsinntekter og ”Hollandsk syke”
Fokus Europa nr 2 mai 2004 ISSN 1501-3111. 

Oljesektoren har gitt oss betydelige inntekter og velferdsgoder, men skaper også særegne problemer og utfordringer i økonomien. Det er både den store lønnsomheten og størrelsen på sektoren som er kilde til disse utfordringene.

I den første fasen på 1970-tallet og i begynnelsen på 1980-tallet fikk oljepengene, og handelsoverskuddene som etterhvert fulgte, oss i noen grad til å glemme at mye av det øvrige norske næringsliv sakket akterut i forhold til omverdenen. Mange konkurranseutsatte bedrifter klarte ikke det økte kostnadspresset bruken av petroleumsinntektene medførte og måtte legge ned.  Oljeinntekter betalte for en lav arbeidsløshet og økning av velferden. Selv om vi var bevisst styringsproblemer andre land med store petroleumsinntekter hadde hatt, gjorde vi likevel mange av de feil andre petroleumsland også hadde gjort.

Det meste kjente eksemplet fra andre land skriver seg fra Nederland, der begrepet «Hollandsk syke» har etablert seg som diagnosen på de problemene landet fikk som følge av innenlandsk bruk av petroleumsinntekter på 1970- og 1980-tallet. Inntektene skrev seg fra gasseksport siden 1960-tallet. Nederland er fortsatt en betydelig europeisk aktør i det europeiske gassmarkedet.

Remark: You are welcome to download, print and use this full-text document and the links attached to it. Proper references, such as to author, title, publisher etc must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit.

Fra slutten av 1960-tallet avtok veksten i Nederlands økonomi, samtidig som styrkingen av landets velferdssystem fortsatte. Veksten i velferdsgoder ble finansiert ved økte statlige inntekter fra gassproduksjonen. Etter hvert som gassinntektene flatet ut, økte underskuddet i statsfinansene, og det ble nødvendig å øke skattene. Høy reallønnsvekst og sterk prisstigning svekket konkurranseevnen for tradisjonell næringsvirksomhet. Nedgangskonjunkturen utover på 1970- og 1980-tallet viste at en stor del av industrien i Nederland ikke var konkurransedyktig. Importen økte og arbeidsledigheten steg til et av de høyeste nivåene blant landene i Nord-Europa.

Nederlands gassproduksjon utkonkurrerte altså annen næringsvirksomhet, ikke bare gjennom sine betalingsevne for mennesker og ressurser til virksomheten, men også gjennom at det offentlige i for stor grad baserte sine budsjetter på bruk av en petroleumsrente som ikke var basert på innenlandsk produksjon.  Fra 1983 til 1990 ble den økonomiske politikken i Nederland lagt om, samtidig som lønnsveksten ble mer moderat. Produksjon og investeringer i industrisektoren tok seg opp.

Flere petroleumseksporterende land har opplevd elementer av «Hollandsk syke» senere. En kan hevde at Norge i noen grad også gjorde det på slutten av 1970- og på begynnelsen av 1980-tallet.

Oljeinntekter ble forskuttert gjennom en motkonjunkturpolitikk på slutten av 1970-tallet. Denne hadde til hensikt å unngå svikt i produksjon og sysselsetting som skyldtes den internasjonale konjunkturnedgangen som kom bl.a. etter oljeprissjokket i 1973/74. Innenlandsforbruket ble holdt oppe gjennom ekspansive budsjetter finansiert ved låneopptak i utlandet. Dekningen skulle ligge i de store petroleumsinntektene som var forventet å komme på 1980-tallet.

Og ganske riktig, strømmen av oljeinntekter ble stor. Produksjonen av olje og gass svingte seg betydelig opp. Samtidig kom oljeprissjokk nummer to i 1979/80. På halvannet år steg prisene fra 14 til 37 dollar pr. fat. Inntektsstrømmen ble altså om mulig enda større enn noen hadde trodd på syttitallet. Sektoren vokste fra å være nærmest ubetydelig målt i inntekt til å bli dominerende i norsk økonomi. Som andel av BNP var den kommet opp i 19 prosent allerede i 1985.

Uten særlige problemer klarte Norge å betale tilbake lånene som ble tatt opp under motkonjunkturpolitikken. Utenlandsgjeldens andel av BNP ble redusert fra 46 prosent i 1978 til 15 prosent i 1986. Samtidig kunne offentlige budsjetter holdes høye og en del konflikter mellom politiske grupperinger kunne løses ved at "alle fikk".

Valutakursen på norske kroner holdt seg imidlertid sterk i forhold de europeiske valutaer, selv om det ble svekket mot dollar. Dette skyldtes blant annet oljeselskapenes kjøp av norske kroner i forbindelse med de betydelige skatteinnbetalingene de foretok til den norske staten. Også de store overskuddene på driftsbalansen overfor utlandet bidrog til en sterk valutakurs i forhold til øvrige europeiske land. En sterk valutakurs skapte problemer for konkurranseutsatt industri i tillegg til prispresset innenlands.

Oljeprisfallet i 1985/86 senket lønnsomheten spesielt mye for høykostprodusenter av petroleum, som Norge, Storbritannia og USA. Petroleumssektorens betydning i økonomien falt dramatisk. Et overskudd i handelsbalansen på 41 milliarder kroner i 1985 ble på ett år snudd til et underskudd på 18 milliarder i 1986. Sektorens andel av BNP sank til rundt 10 prosent.

Oljeprisfallet førte til at sektoren etter kort tid tilnærmelsesvis ikke tjente penger lenger. Gjennom skatter, avgifter, inntekter fra sitt direkte økonomiske engasjement (SDØE) og fra Statoil (Statens netto kontantstrøm) tar den norske stat hoveddelen av overskuddet i oljevirksomheten. Staten tar brorparten av inntektsvinsten av en prisoppgang, men også hovedbelastningen ved et prisfall. Siden Staten med dette er den største ”kapitalisten” på sokkelen, falt petroleumsskattene mot null.

Dette gjorde at Brundtland-regjeringen, som overtok etter Willoch i 1986, foretok store innstramninger i offentlige budsjetter. Lønnsøkningen ble også mer moderat, men innstrammingene bidrog til at arbeidsledigheten etter hvert ble høy i norsk målestokk.

Stopp-og-gå politikken fra 1970- og 190-tallet førte etterhvert til en konsensus om at det var nødvendig å etablere et bufferfond som skilte bruken av oljepenger fra en sterkt varierende inntjening. Statens petroleumsfond (”Oljefondet”) ble etablert i 1990 og i 1995 kom det for første gang penger inn på fondet.

Svingninger i de offentlige petroleumsinntektene bestemmer nå hvor høye inntekter fondet får, men de påvirker ikke årets statsbudsjett direkte. Fondet blir hvert år tilført inntekter som svarer til statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets formue. Samtidig trekkes det fra fondet et beløp som går til å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet

Er det mulig å bruk oljeinntektene ”riktig”?

Over det nivå som den makroøkonomiske balansen i økonomien tilsier, bør altså ikke petroleumsinntektene brukes innenlandsk, selv om det kan være spørsmål om ulike måter å bruke penger på og de ringvirkninger dette har. Den delen av Statens netto kontantstrøm som defineres inn på kontoen «oljefond», plasseres således i dag i sin helhet i andre land. Oljefondet bidrar slik til å redusere Norges følsomhet overfor inntektssvingninger. I det inntektene ikke løpende veksles om til norske kroner, svekkes også inntektenes betydning for kursen på norske kroner.

Fondet har nå en verdi på ca 800 milliarder kroner. Kanskje kan det allerede i 2010 være verdt det dobbelte av Norges årlige BNP, om  olje- og gassprisene holder seg rimelig høye, avkastning på utenlandsinvesteringene er brukbar og fondet ikke brukes i for sterk grad.

Oljefondet er i ferd med å markere oss som en av verdens store netto fordringshavere. Det er imidlertid grenser for hvor mye som bør investeres utenlands. Sårbarheten til utenlandsinvesteringene er lite diskutert. Internasjonale investeringer er ikke fullstendig risikofrie, og avhenger blant annet av konjunkturer, tilpasninger i det internasjonale finanssystem, internasjonale og regionale økonomiske kriser osv. Fondet størrelse representerer også en demokratiutfordring i et lite, åpent samfunn.

Innenlandsk bruk av oljefondet er av betydning for hvorvidt vi igjen blir sårbare på lengre sikt. Både Nederlands og våre egne erfaringer tilsier at det i begrenset grad bør gå til generelt offentlig eller privat forbruk. Både Petroleumsfondet, den senere ”handelingsregelen” og evt. en pensjonsdefinering av (deler av) fondet skal også hindre løpende bruk av formue Det synes å være bred politisk enhighet om at det er viktig å unngå ”Hollandsk syke” i Norge. Til tross for at fondet er i ferd med å bli svært stort, kan det fort minske om det blir brukt uhemmet.

Samtidig er det behov for at fondet etterhvert nyttiggjøres på en positiv måte innenlands. Vi har fortsatt nesten ingen debatt om hvilke muligheter de store olje- og gassinntektene kan gi oss til å utvikle og omforme samfunnet på lang sikt. Norge bør som petroleumsland ha unike muligheter til å skape bedre og mer velferd, høyere kompetanse i befolkningen, nye levedyktige næringer, og til å bevare og utvikle vår kulturelle og sosiale egenart.  Først når vi har funnet løsninger på hvordan pengene skal brukes til slike formål vil vi varig ha redusert den potensielle sårbarheten både av oljeinntekter og oljefondets utvikling på lengre sikt.

.